对新形势下会计管理制度的探讨 (1)
4.在会计管理制度设计方面，应强化单位内部会计监督 和内部控制的制度设计。新《会计法》虽然明确了单位负责 人是会计行为的责任主体，应当对本单位会计工作和会计资 料的真实性、完整性负责，但并不是要求单位负责人代替会 计人员进行会计核算，实施会计监督。进行会计核算，实行 会计监督，永远是会计工作的基本职能。会计核算和会计监 督是相互联系、相辅相成的，没有有效的会计监督和控制， 会计核算的质量就难以保证；同样，会计监督如果脱离了会 计核算过程，也难以取得良好的效果。因此，应当将会计监 督寓于会计核算之中，在会计核算过程中实行有效的事前、 事中和事后监督。
除建立健全内部会计监督制度外，还应建立健全内部控 制制度。内部控制制度的主要特点是，将任何一项业务或一 部分业务的权力在所涉及到的各个部门和人员之间进行分 解，从而使各职能部门和人员形成相互牵制、相互制约的关 系，以防止因权力集中而导致权力膨胀，出现贪污受贿和舞 弊行为。通常情况下，一个单位内控制度的重点应集中在分 权控制、机构独立、授权批准、稽核审批、业务标准处理程 序、原始凭证管理、定期财产清查以及会计档案专管等方面 的控制上。内部控制虽涉及企业诸多部门和人员，但一个成 功的内部控制制度的核心却是会计部门和会计人员。因此， 明确会计工作相关业务所涉及到的部门和人员的职责权限， 就成为内控制度建立的重中之重。各单位负责人应当在新
《会计法》精神的指导下，积极主动地指导、督促有关部门 和有关人员恪守职业道德，严格把关，以求在机制上、制度 上规范行为、控制风险、防范舞弊、纠正差错。
二、关于公司企业会计人员的管理问题
各公司企业在国家会计法规的指导和约束下，设计出合 理合法、适合于本单位业务范围和经营管理要求的会计制 度，仅仅是向会计工作符合法制化、规范化、制度化的要求 迈出了第一步。要使会计制度得以正确地贯彻和实施，还要 依靠本单位具体从事会计工作的会计人员的共同努力。近些 年，随着会计信息失真程度的加深和人们对会计人员在信息 失真中是否应承担责任、应承担什么责任等问题的思考，引 发了关于会计人员定位问题的讨论。目前，我国普遍推行的 便是“会计人员委派制”。
会计人员委派制也称会计委派制，是政府部门和产权管 理部门以所有者身份，委派会计人员代表政府和产权部门监 督国有单位和集体企业资产经营和财务状况的一种制度。会 计委派制经过几年的试点，确实取得了明显的成效，特别是 在保护国有资产，防止贪污腐化，加强会计基础工作，规范 会计工作秩序，强化会计监督，提高会计信息质量等方面起 到了积极的作用。然而，会计委派制并不能从根本上解决我 国的会计信息失真和贪污腐化等问题，而且其作用的发挥也 仅仅局限于国有企业和国有控股公司，对于非国有企业或非 国有控股公司则不适宜。更何况我国到目前为止没有任何一 个会计法规对其予以明确和肯定，它只能是一种政府行为， 而不是一种法律行为。同时，这种会计人员的定位方式也是 与现代企业制度的推行不相匹配的，是不适于在实行现代企 业管理制度的企业中实行的。现代企业制度是所有权与经营 权相分离的一种企业管理制度，作为企业的经营者不但应拥 有企业的生产经营权，而且应拥有企业的用人权，会计人员 理应回归企业，为企业服务。
新修订的《会计法》为从根本上解决这一问题，在会计 监督一章中作了大量修改，将会计人员“应当”代表政府做 的监督，改成“有权”去做这种监督。这一修改明确了会计 人员的定位，即会计人员只对所在单位负责，只需在遵守国 家会计法规和公司企业会计制度的前提下为企业经营管理 提供服务，所进行的会计监督也仅仅是一种内部的监督，是 企业内部控制机制的有效部分，而没有了必须代表国家利益 对企业经济活动进行政府监督的责任。此外，新《会计法》 还明确了单位负责人是责任主体，突出了单位负责人的法律 责任，使会计人员依法行使职权有了切实的法律保障。笔者 认为，在新《会计法》的指导下，无需再搞会计委派制，而 应让会计人员回归企业，这不仅有法律依据，而且符合我国 目前所推行的现代企业制度。会计人员回归企业，并非指国 家对会计人员失去管理和控制，而是指会计人员直接接受公 司企业经营者的委托从事会计工作，不再受政府的干预，政 府部门只对会计人员的任职资格、职称或职务的认定条件和 会计人员的继续教育等进行管理，并对会计人员出现过错是 否应承担责任、应承担什么责任等规定相应的处罚办法，即 强调会计职业管理的制度化，而不再强调会计人员本身管理 的国家化。这样，既可以使会计人员放开手脚干会计，切实 发挥会计在公司企业经营管理中的重要作用，又不会使国家 失去对公司企业会计人员进行宏观管理的职能。
地方商业银行与国有商业银行的地方分支机构相比有 着以下几个方面的特殊性：一是管理机构不同。地方商业银 行是由多家城市信用社联合组建的股份制的地方商业银行， 具有独立的法人资格，最高权力机构是股东大会，财务上是 国家税务局管理，业务上受人民银行监管，行政上隶属地方 人民政府。而国有商业银行的地方分支机构是国有商业银行 的派出机构，实行内部垂直管理，具有相对较强的独立性。
二是地方商业银行企业规模普模偏小，业务发展困难，抗风 险的能力较弱。三是地方财政普遍参股地方商业银行，牵涉 地方财政利益。地方财政参股地方商业银行后是最大的股 东，具有比较强烈的行政色彩，有的甚至行政首长或部门长 官兼任董事长或董事，这对地方商业银行争取地方政府部门 的支持和的政策倾斜有着一定的积极因素，但对地方商业银 行的自主经营有着一定的影响，也容易引起由企业的经营风 险转化为地方的金融危机和地方财政风险。四是地方商业银 行经营基础相对较差，管理相对滞后。各方面的硬件、软件 设施一时难以跟上，人员素质良莠不齐，全员培训暂时比较 困难。五是地方商业银行规章制度未建立健全。
我们认为对地方商业银行的审计应与对国有商业银行 地方分支机构的审计有所不同，更应该突出地方商业的特 色，应从以下几个方面积极着手：
一、 审计地方商业银行股份制运作的规范性。地方商业 银行基本上都是在公司法实施以后按现代企业制度和模式 设立的股份制商业银行，而其运行也是按现代企业制度规范 运作。所以要认真审查地方银行的建立是否符合《中华人民 共和国公司法》和其他相关法规的要求；法人治理结构是否 合理；还有组织机构以及股东大会、董事会、监事会的设立 和行长的任职资格与责、权、利等等是否
明确；股东出资额和总股本是否达到法定最低限额；公 司章程是否对公司股东、董事、监事、行长具有约束力；股 东大会的职权、议事方式、表决程序是否明确等等。
二、 审计地方商业银行资源配置的优质与合理化程度。
地方商业银行是由多家地方城市信用社整合而成，有待长期 的磨合；网点建设和布局的科学性与合理性有待进一步提 高，信用社时期的营业机构网点的设置相互交错、渗透，布 局不尽合理，内部资源有化有劣，不相协调，业务分工也不 是十分明确，合并后是否存在机构合人不和、人和心不和等 等貌会神离不协调的步伐；是否存在内部不良竞争的问题； 是否为某些企业多头开户、多失贷款、逃废银行债务提供了 可乘之机。
三、 审计地方商业银行所有者权益的真实性。要查清实 收资本和资本成份是否真实，增加和减少是否符合法定程序 和要求；各项资本成份的数量及比重；实收资本是否足额到 位、资本充足率是否达到法定标准；资本公积、盈余公积、 公益金的获得、提取、使用是否符合法定要求；利润分配的 行为是否合法、顺序是否合规、未分配利润是否真实等等。
四、 审计地方商业银行资产的安全性及流动性。注重查 清各项资产的总体状况；信贷资产是否建立了科学合理的分 类方法，各项资产管理指标是否合规；看其贷款的种类、对 象、期限、利率是否合规；贷款行为的合理、合法性，以及 信贷政策的执行情况；对贷款的调查。审批、发放、合同的 签订、事后监管是否符合《贷款通则》的要求；调查了解不 良贷款所占的比重、形成的原因以及在各行业的分布结构和 盘活信贷资产存量的有效途径；还要审查投资业务和拆借资 金是否真实、合法等等。
五、 审计地方商业银行负债的真实性与合理性。要摸清 负债的结构，包括负债的对象和品种、负债的时间长短以及 负债成本的高低；各项负债比例管理指标是否合规；另外还 要结合考核法定准备金的缴存是否达到要求、备付金的比例 是否合规；是否科学建立和完善了二级存款准备金制度，确 实有效的防止挤兑风险。
六、 审计地方商业银行经营的合法性和效益性。检查各 项业务的开展是否在合法的基础上进行，有无违规经营的现 象和问题；检查各项业务收入是否按国家政策和有关规定正 确计算；审查各项开支和应分摊的费用的计提和列支是否准 确、合法；查清营业外收支的合理、合规性；认真考核其经 营成果，主要包括经营收益率、利息率、成本率、实收利息
七、审计地方商业银行管理的合规性和内控制度是否完 整、规范、可行、有效。地方商业银行具有独立的法人资格， 有加强内部管理的权力与义务。地方商业银行为加强内部管 理而制定的各项规章制度和各项财务、信贷指标是否符合国 家的政策、法律、法规，同时这些规章制度又是否落到实处； 是否建立离职责任审计制度，对危害商业银行利益和侵犯股 东权益的行为进行严管重罚，切实严格维护商业银行的合法 权益；地方商业银行是否按要求科学、 合理的设置监事机构;
是否设置进行实时和事后监督的岗位，以及规范、透明的便 于监控的操作流程，对存款、贷款、结算、汇兑等重点岗位 和重点业务的全过程进行程序化的考核与监督；内部控制是 否能为保护财产物质的安全完整和有效使用、保证会计信息 及其他信息资料的正确性和可靠性、促进经营效率的提高和 经营目标的实现、促进贯彻落实各项方针政策等方面发挥积 极作用。
另外还可以考核地方商业银行的发方向与国家的产业 政策是否相吻合；业务的拓展空间和创新能力是否有利于企 业的长期稳健运行；是否树立以人为本的意识，强调发挥人 的主观能动性；是否建立必要的激励机制，鼓舞全体员工爱 岗敬业的工作激情和调动全体员工服务宏观社会经济的高 涨热情和服务意识，提高社会服务水平。
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