摘要：环境侵权损害往往是严重的社会性权益损害，现有民事救济制度的局限性无法应对环境污染受害人利益补偿的要求。只有在环境侵权救济领域突破严格的个人责任的限制，实现从单纯的责任个别化到责任个别化与责任社会化相结合的方式的转变，采取社会化的救济方式，才能对受害人进行及时切实的救济。基于民法社会化、个人利益与社会利益的平衡以及福利国家与积极行政理论。环境污染损害公共补偿制度可以通过设立环境污染损害补偿基金来解决受害人的补偿问题。
关键词：环境污染损害；社会化救济；公共补偿
中图分类号：D922.68
文献标识码：A
文章编号：1001－8204(2008)03－0045－05
一、问题的提出
环境污染侵权行为的特殊性早已为环境法学界的学者们所关注，并进行了一系列的思考和研究。一般认为，与传统的侵权行为相比，环境侵权具有主体不平等性、侵害行为社会性、损害状态间接性、受害事实复杂性、损害后果潜伏性等特征。环境污染侵权行为的性质和形态决定了该侵权责任的实现、受害人权利恢复以及损害救济的途径也应当有别于传统方式。除突发性、原因单一、加害人经济实力雄厚、涉及受害人范围小的环境污染所引发的损害赔偿问题比较易于通过传统的民事诉讼手段加以解决外，渐进缓慢、原因复杂、加害人经济实力有限、涉及受害人范围广泛的环境污染损害赔偿恐怕难以通过传统的民事诉讼手段加以解决。因为根据现行民事诉讼法的有关证据规则以及环境科学的技术水平，环境污染责任主体、因果关系等的认定往往异常艰难。换言之，环境污染受害人试图通过民事诉讼的途径寻求权利救济、损害填补的愿望难以实现。笔者曾于2007年8月赴吉林、黑龙江就松花江污染受害人的损害赔偿问题、赴重庆就天然气井喷受害人的赔偿问题专门调研，得出的基本结论是：受害人如此众多，损害巨大的环境污染损害赔偿已经不在一对一的私权救济的层面，已经上升为社会救助的问题。环境侵权行为具有社会性，环境侵权损害往往是严重的社会性权益损害。相应地，要妥善解决损害赔偿问题，就要求在环境侵权救济领域突破严格的个人责任的限制，实现从单纯的责任个别化到责任个别化与责任社会化相结合的方式的转变，采取社会化的救济方式对受害人进行及时切实的救济。一般而言，环境污染损害救济社会化的方式主要有环境责任保险和公共补偿，本文专题讨论环境污染损害的公共补偿问题。首先，需要检视现有民事救济制度的局限性。
二、现有民事救济制度的局限性
(一)污染责任认定困难
首先，环境污染责任主体难以确定。在许多复合型环境污染损害中，加害人往往难以确定。王千维先生认为，环境损害中多数污染源之组合形式有以下七种：相抵效应、等加效应、累进效应、互补效应、竞合效应、持分不明之效应、多者择一的因果关系。相应地，就存在极其复杂的七种不同形式的责任归属。在许多具体的案件中，实际上责任主体往往无法确定。其二，环境污染损害程度与赔偿范围认定困难。由于环境污染损害发生的原因复杂，造成的损害具有技术性、累积性、潜伏性、缓发性等特征，带来的损失范围和程度往往难以准确度量。现有的科学水平可能无法完全确定损害的实际程度，有些潜伏的损害甚至当时无法发现。其三，直接因果关系理论无法运用于环境污染损害赔偿案件。由于污染源往往经过环境媒介的自然作用过程对人身或财产造成损害，即使在实践中采用因果推定、疫学因果、流行病统计等方式，要认定侵权行为与损害事实之间的因果关系也是非常困难。正如邱聪智先生所言：“传统之侵害行为，其加害之原因事实，与受害人受损害之内容、程度、经过，均甚为单纯、具体、直接而确定，当事人对此等事实，亦有较深切之认识。因此在实体法上，以事实与结果间具有相当因果关系为责任成立要件，并且在诉讼法上，要求受害人就此等事实之存在，负担严正之举证责任。但是，公害之原因事实，与危害发生之程度、内容及经过间之关系，往往甚不明确，欲就其彼此间寻求单纯、直接、具体之关系联锁，甚为困难。”总之，环境污染责任主体、损害赔偿范围、因果关系等的认定艰难。
(二)法律制度不尽完善
检视我国现行法律制度中有关污染损害赔偿的规定可以发现，其不利于对环境污染受害者的保护，尚有待完善。
其一，环境侵权民事责任归责要件的法律规定相互冲突。正如许多学者所总结，《民法通则》规定环境污染侵权须以“违反国家保护环境防止污染的规定”为前提，而我国《环境保护法》的规定并没有以违法性为赔偿的前提。其二，免责事由对受害人的保护非常不利。我国《环境保护法》规定，完全由于不可抗拒的自然灾害，并及时采取合理措施，仍然不能避免造成环境污染损害的，免予承担责任。据此，当环境污染损害加害人具备不可抗力的免责事由时，加害人将被依法免除赔偿责任，受害人将无法通过民事赔偿方式获得救济。其三，诉讼时效存在局限性。我国《环境保护法》规定，因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为3年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害起时计算。《民法通则》规定的最长时效不超过20年。由于大部分的环境侵权损害具有技术性、复杂性、潜伏性，危害常以代际计算，很多环境污染损害从发生到正式确认可能经历十几年甚至几十年时间，可能早已超出了我国环境污染损害的诉讼时效与权利受侵害的最长保护期，因此，在一些严重的环境污染事件发生后，其潜在的受害人将无法通过诉讼来获得救济。
(三)赔偿责任难以履行
即使根据我国现有法律关于环境污染严格责任、举证责任倒置、诉讼时效延长、法定免责事由的相关规定，从理论上可以确定环境污染责任，但是责任主体实际上能否真正承担起这一责任，实现对环境污染受害人损害有效及时的填补，却往往被学界忽视。在一些重大或者特大环境污染事故中，受害范围的广泛性、赔偿责任的严重性、企业财力的有限性使得企业经营者实际上难以承担赔偿受害人的责任，受害人得到及时有效的救济异常困难。而对于需要紧急救济的受害人来说，确保“迅速的救济”的制度是非常必要的。如果强制污染企业承担所有的污染责任，又可能逼迫企业走到破产的边缘，这会有损于经济的发展。唯一的思路是，在不影响企业生产，不损害经济发展的前提下，要确保污染受害人的损害填补能够实现就必须建立环境污染损害填补的社会性保障制度，即公共补偿制度，从社会的层面来解决环境污染这种社会性权益侵害行为的损害填补问题。
三、公共补偿制度的理论依据
(一)侵权行为法的补偿功能在强化
伴随着私法的公法化，民法的社会化趋势，民法的本位应当是在坚持私主体权利本位基础上兼顾社会问题，民法的发展更加重视权利主体的社会责任和对弱势群体的保护，侵权行为法制裁、惩戒的功能在
削弱，而补偿的功能在加强。
所谓侵权行为法的功能，即是指侵权行为法在社会生活中所发挥的作用。王利明先生认为，侵权行为法的功能有以下几项：补偿、保护与创造权利、维护行为自由、制裁与教育、预防与遏制等。随着社会生活的发展和侵权行为形态的发展变化，立法者和司法者的目光从通过侵权行为法来制裁和惩处加害人，转变为如何在可能的条件下，为受害人寻求更多的补偿与救济；从一个加害人的责任，转向从事同类行为的不特定多数潜在加害人的责任。笔者认为，补偿作为侵权行为法的首要或主要功能，在现代社会有进一步强化的趋势。首先，随着人权保护的加强，人本主义精神和以受害人为中心的理念在侵权行为法领域占有重要的地位，对受害人的补偿是首要的价值目标，侵权行为法其他的功能居于其后。其次，从实现实质正义的角度考虑，也要尽可能地利用多种途径对受害人提供充分的救济。受害人不仅能从加害人处获得赔偿，也应当而且可以通过合理的制度安排从加害人以外的社会途径获得补偿。因此，设立环境污染公共补偿制度，完全符合民法社会化和侵权行为法的发展方向。
(二)个人利益与社会利益的平衡
环境污染损害是人类社会为追求经济发展，积累社会财富而开展经济活动的负效应，是牺牲受害人个人利益而求得社会进步与发展的代价。由于经济发展、社会进步是公众的社会利益，因此，必须在受害人个人利益与惠及公众的社会利益之间寻找平衡支点。
环境侵权行为本身具有价值正当性和追求经济、社会可持续发展的功利目的，其经济活动不仅是为了生产者自身，也是为了增进社会福利。因此，在对这种行为进行评价时，必须充分考虑经济效益与社会效益的平衡，个人利益与社会利益的平衡。虽然环境污染责任是由企业生产经营活动所产生的，但是，其受益者不仅仅是企业本身，也包括社会公众。如果说企业从环境侵权行为中直接获利，那么广大的社会公众则从中间接获利，当然也包括受害人本人。环境污染损害兼具私害性与公害性，往往影响面广，损害赔偿能否妥善解决，是关系到一定区域内公众的公益性问题。所以，有学者认为“环境侵权的原因行为往往具有社会妥当性、合法性、价值性、公益性，而环境公害作为现代社会新型侵权行为之一，往往属于严重的社会性权益侵害现象”。而且，因为技术、经济发展模式的限制，一些环境污染损害事故中加害人往往尽最大努力仍然不能避免损害结果的发生，它们是社会发展本身所不可避免的风险。因此，充分考虑公平原则和利益的权衡，不仅应该由从环境侵权行为中直接获利的加害人来承担损害赔偿责任，也应该由间接获利的广大受益人公众通过社会化的途径来分担责任。建立环境污染公共补偿机制，不仅可以减轻加害者的财务负担，而且有效平衡受害人个人利益与社会利益。
(三)福利国家与积极行政理论
根据福利国家、积极行政的理论，国家有义务为公民提供社会保障。“保障每个人在任何情况下体面的生活；保障每个人的基本生活不受意外事故的影响；帮助发展家庭；把健康和教育当做公共事业，从而普遍提高物质和文明水平；发展和改善公共设施，如居民住宅环境保护等。”国家有义务保证全体国民免受各种社会危险影响，如果国家疏于此种义务的承担而使社会危险发生，并因此而使国民遭受人身损害、国家应对此承担责任。以1883年德国制定世界上第一部《疾病保险法》为标志，西方国家相继建立了现代意义上的社会保障制度。其后，德国的《魏玛宪法》将社会保障提高到公民的基本权利的高度，并规定了公民的经济权利，特别规定了公民获得物质帮助的权利。20世纪60年代后，日本、新西兰、澳大利亚等国先后实施对公民遭受意外事故、环境污染损害进行救助补偿的福利制度。在环境损害领域内的公共补偿，实际上是以社会利益为本位的环境法运用公法手段有效干预调整私法领域侵权救济问题。这种福利国家和积极行政理论指导下的环境损害补偿制度，对因环境污染而受有损害的特殊弱势群体的物质帮助，可以有效改善其环境损害后的经济状况，缓解侵权人和受害人的紧张关系，这对于减少冲突、避免纠纷、化解矛盾、维护公共安全、社会正义和稳定的社会秩序具有极其重要的作用。另外，从纠纷解决成本来看，环境污染损害公共补偿制度的实施不拘泥于污染损害事实的复杂认定、责任主体的确定以及诉讼时效和判决实际执行的限制，只要符合公共补偿制度设定的基本条件就可以及时获得相应的补偿，与诉讼救济的途径相比，可以有效节约社会成本。
四、我国环境污染公共补偿制度的构建
环境污染损害公共补偿制度，是针对民事救济制度的缓不救急，或者救济不能而设计的一套污染责任社会化制度，是对民事救济制度运用于环境污染损害的补充。从相关国家环境污染公共补偿的实践来看，笔者认为环境污染损害公共补偿制度，是为了补偿环境污染受害人因为无法从加害人处获得相应赔偿而由专门机构根据一定的条件和严格的程序，从由污染企业交付、税费征收、政府拨付组成的环境污染损害补偿基金中支付一定数额资金的制度，在基金管理机构、基金来源、基金运行等方面都应该有一套完整的制度设计。
(一)基金管理机构
由于环境污染损害补偿基金部分来源于政府的财政拨款，而污染受害人的认定又涉及环境科学的技术性问题，国家环境行政管理部门掌握有关于环境污染的详细资料，配备有环境行政执法的专门人员。因此，从环境污染事实认定，受害人确定，受害范围认定以及环境损害补偿等工作开展的便利考虑，环境污染损害补偿基金管理机构应当附属于环境行政管理部门，由其抽调专业人员组成环境污染损害公共补偿常设机构即环境污染损害公共补偿中心开展日常工作。另外，为保证环境污染损害公共补偿的公正性，应当借鉴司法鉴定的做法，聘请环境科学、医学、法学等领域的专家组成环境污染损害公共补偿专家委员会，负责认定污染事实和决定环境污染公共补偿具体数额等问题。同时，环境污染损害公共补偿涉及广大民众的公共利益，决策失误会带来负面影响，因此，应当建立严格的专家选聘和回避制度。环境污染损害公共补偿中心聘请的专家，应当品德高尚、为人正直，在相关的专业领域具有深厚的理论知识和丰富的实践经验。当专家本人或其近亲属为环境污染受害人时，专家应当回避。
(二)基金来源
西方国家高福利的社会保障制度曾经为民众所推崇。但是，自从20世纪70年代中期之后，由于经济“滞胀”，高失业率、通货膨胀以及人口老龄化，西方国家的社会保障制度开始面临不同程度的危机，政府的财政负担日益加重。其改革的方向是由政府包办到政府逐步退出，第三部门作为政府退出后的替代物成为承担社会保障责任的重要力量。英国、美国和德国的社会保障制度改革鼓励非政府非营利组织参与到社会保障项目中来，与政府一起分担社会保障的
责任。根据西方社会保障制度的改革实践，我国社会保障的方向也是强调政府、非营利组织、家庭个人共同承担福利责任。就环境污染损害公共补偿基金的来源来讲，以我国现在的经济发展水平，如果完全由政府来负担环境污染损害公共补偿的资金，无疑会给予政府巨大的财政压力，因此，必须考虑基金来源途径的多元化。在此，可以考察借鉴域外先进国家环境污染损害公共补偿的经验。
日本《公害健康补偿法》规定，补偿污染受害者的费用来源主要有三个渠道：1．救济受害者的费用，原则上由经营构成大气污染或水质污染的原因事业活动的事业者，按照他们对污染的作用度负担。具体而言，救济受害者所需的补偿给付费，全额由事业者筹措。公害保健福利事业的费用的1/2由事业者负担，剩下的1/2由公费负担。公费部分由国家政府和实施福利事业的相关都道府县负担。2．该事业所需的事务费全额由公费负担，由实施事业的都道府县与国家对半开支。3．向事业者赋课的赋课金中，有“污染负荷量赋课金”和“特定赋课金”两种公共赋课金。前者向拥有大气污染防止法上的煤烟发生设施的事业者按照污染程度征收，目的在于填补政府指定的、由大气污染引发的非特异性疾病多发区域的受害者环境污染损害；后者向排放引发特殊疾病的原因物质的特定事业者按照其污染程度征收，目的在于填补水俣病、骨痛病这样特殊疾病多发区域的受害者损害。由此可以看出，日本的公害补偿基金来源主要有污染企业的排污费、赋课金(类似于环境税)和政府补助。
美国《综合环境反应赔偿和责任法》是国会1980年对于有害废物和有害物质引起的损害向公众进行赔偿而制定的法规，也称超级基金法。其设立了有害物质反应信托基金和关闭后责任信托基金两项基金。前者是对原油、化工及其他“向环境中排放有害物质或有排放威胁”而须付“反应费用”的行业征税的积累，用做对“损害、破坏或减少自然资源”的赔偿。后者是对有害废物征税而得，用做“对损害的反应费用及其他损害或减少自然资源的补偿”。
从上述国家的法律规定看，环境损害补偿基金主要来源于向污染企业收取的排污费、征收的环境税以及政府的财政拨款。借鉴有关国家的经验，结合我国的国情，我国的环境污染损害公共补偿基金来源应当包括以下几个方面：1．排污费。所谓排污收费制度是指环境保护主管部门根据我国《环境保护法》及有关法规、规章和标准的规定，按照排放污染物的种类、数量和浓度，对排污单位征收一定金额的环境补偿费。排污收费制度是为解决环境污染治理与控制费用的合理负担问题而采取的措施，是污染者负担原则的具体落实。这一制度的实施，可以有效刺激和推动污染者对污染行为的治理和控制，在环境保护资金匮乏的情况下，排污费使用遵循专款专用的原则，可以为环境保护公共事业筹措必要的资金。因此，可以考虑从排污费中抽取一部分资金作为环境污染损害补偿基金的一个来源，这也是污染者负担原则对环境污染受害人进行社会化补偿的具体表现。2．环境税收。所谓环境税，是指对一切开发、利用环境资源或向环境排放污染物的单位或个人依其对环境资源的开发、利用程度或其污染行为所征收的税。据悉，财政部税政司、国家税务总局地方税司和国家环保总局政策法规司正在研究制定环境税的有关政策。环境税费分为一般环境税，以筹集收入为主要目的，根据“受益者付费”原则普遍征收；污染排放税，根据“污染者付费”原则，按照排放污染物种类征收；污染产品税，根据“使用者付费”原则，向有潜在污染的产品征收。开征环境税是国家对于开发、利用、破坏、污染环境的行为进行有效调节的经济手段，对于环境污染受害人的补偿而言，其补偿基金应当部分来源于环境税。3．政府的财政拨款。公民的社会保障权是宪法规定的公民的基本权利之一，当社会成员面对工业化带来的社会风险时，国家应当主动干预公民的生活，介入对公民的积极救助。庇古的福利经济理论，凯恩斯经济学的国家干预理论为社会保障提供了理论依据。公民因经济发展的需要而不可避免遭受环境侵害的损失，理应从国家得到适当的补偿。由于排污费和环境税收并不能满足补偿公民环境污染受害资金的需要，因此，作为环境损害补偿基金来源的一个途径，政府应当从财政收入中拨付一部分款项用于对公民环境受害的补偿。
(三)基金运行
环境污染损害补偿基金的运行是指基金管理机构根据一定的程序，接受环境污染受害人的申请，将环境污染损害补偿基金发放给符合条件的受害人的过程。一般应该包括：申请、认定和补偿等方面。
1．环境污染损害补偿基金的申请，指由环境污染受害人或者其近亲属向环境污染损害补偿基金管理机构提出环境污染受害补偿的行为。
关于申请的主体，既包括环境污染受害人本人，也应该包括其近亲属。这样设计主要是考虑到，一旦环境污染受害人本人由于污染而死亡，或者因伤残而丧失行为能力时，则其近亲属仍然可以行使损害补偿请求权以维护受害人的利益。
关于申请的时限，由于环境污染侵害存在突发性和渐进性两种类型，环境侵权不同于一般的普通侵权行为，因此，显然不能适用普通民事诉讼关于诉讼时效的一般规定。为了保证环境污染受害人及其近亲属能够实质上主张环境受害补偿权，在考虑时限制度时，有必要确定比较长的时间。比如，在环境污染事故发生后50年才确定损害基于环境污染产生的，也应当允许受害人及其亲属获得补偿。
关于申请的条件。由于环境污染损害补偿制度是环境污染民事诉讼制度和环境责任保险制度的补充，因此，只有在污染受害人穷尽其他救济手段，即通过民事诉讼和环境责任保险仍然无法获得救济时，方可提出补偿申请。
2．受害事实的认定。正如上述论证所言，环境污染损害补偿制度是环境污染民事诉讼制度和环境责任保险制度的补充，是针对污染源不明而无法确定污染责任主体或者虽然能够确定污染源及其责任主体，也能够启动民事诉讼程序和环境责任保险途径寻求救济，但仍然只能获得部分救济而设立的制度。因此，出于积极补偿的目的，在受害事实的认定上，显然不能适用民事诉讼的严格证明标准，从而实际上阻却受害人的补偿请求。相对于民事诉讼所要求的高度概然性的证明标准，环境污染损害补偿只要求一般的概然性即可。即受害人只要能够提出客观存在的环境污染损害事实，就可以认定符合补偿的条件。需要说明的是，日本在公害健康补偿法中，针对大气污染所导致的损害补偿的认定对于我国立法具有借鉴意义。日本在认定受害人时主要考虑：指定地区、暴露条件、指定疾病三个要素。指定地区是指大气污染显著，指定疾病(慢性支气管炎、气管性哮喘、哮喘性支气管炎、肺气肿及相关的并发症)的多发地区；暴露条件指居住或通勤达到一定时间；指定疾病指申请补偿者需患有政府制定的疾病目录中列举的疾病。日本认定环境受害补偿的三个条件，可以作为我们立法的参考。
3．环境污染损害补偿基金的补偿。传统的民事赔偿，主要是财产损失赔偿，人身损害表现为财产利益的损失赔偿以及精神损害赔偿。环境受害补偿显然不同于一般的环境损害赔偿，作为民事损害赔偿的补充，无法按照民事赔偿的原则来实施补偿。由于环境受害补偿只是针对受害人救济的一种应急措施，因此笔者认为，只能按照损失的一定比例或者定额进行补偿，不能完全补偿。至于精神损害，一方面考虑精神损害的认定比较复杂，另一方面，考虑到我国现在的经济实力，暂时不宜将精神损害的补偿作为环境损害补偿的内容。从日本的公害健康补偿范围看，主要包括：医疗给付及疗养费、残疾补偿费、遗属补偿费、一次性遗属补偿、儿童补偿津贴、医疗津贴和葬费等7种。我国在确定环境损害补偿范围时，可以参考日本的做法，并结合我国实际确定合适补偿范围。
(责任编辑 朱春玉)