【摘 要】 十八届四中全会提出要建立重大行政决策终身责任追究制度，需明白什么是重大行政决策，现行制度存在终身责任追究的法律依据不明确、承担责任的对象不明确、责任追究的实际效果不理想等方面存在困局。可通过明确责任追究的法律依据、明确责任承担的对象、强化责任追究的效果等方面来完善重大行政决策终身责任追究制度。
【关键词】 重大行政决策;终身责任追究;责任承担
十八届四中全会提出，要健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，确定为重大行政决策的法定程序，建立重大决策合法性审查机制、终身责任追究制度及责任倒查机制。
一、何谓重大行政决策
如何理解重大行政决策，以重要地位及社会影响为标准来划分，行政决策可分为一般决策和重大决策。 一般决策是对一般性事项、不具有重要地位事件的决策，那么以此为标准，重大决策就是对具有重要地位、可能或者已经产生重大影响的事项的决策。何谓一般，何谓重大，应该是一对相对而不具有明确确定性的概念，不同地域、不同时代、不同主体会有不同的理解。当然在不确定的情形下也会有一个通说，对于重大行政决策的理解，一般是指具有全局性、长期性、综合性等特点的事项，或涉及决策相对人较多，成本或金额较大，对公共利益或公民权利义务影响较深刻等的事项，也即具有宏观性、基础性和全局性的事项，属于区域内的重要事项。[1]例如城乡规划的编制、修改，征地拆迁、补偿标准、棚户区的改造、垃圾焚烧场的建立等。
重大行政决策的这些特征，决定了一个重大行政决策的出台，应该是充分考量了这一决策的施行将会对受众产生的影响，对社会的影响，对政府公信力的影响，对政府财政的影响等等，决定了决策者对此类决策应具有的高度责任感、高度重视程度，同时也决定了此类决策出台的程序也应法治化，制度化，而不是一言堂、一时兴起，对决策者决策不当、决策失误、决策违法的追究就更应当既有制度的保证，也有现实的可操作性。
然而，一直以来，由于一把手权力过大，有的官员的权利欲、控制欲特别强，一些重大决策的出台其实就是领导人个人愿望表达的过程，未经法定程序的决策可能是领导人为了实现个人目的的政绩工程，并且引发贪腐问题。重大决策终身责任追究制度的正式确立，使重大行政决策失误、违法等，不因时空的变化而变化，不因职位的变化而变化，不因在职与否而发生变化。
二、重大行政决策终身责任追究的困境
在今年的两会上，李克强同志就提出：“政府有权也不能任性。”有权力必有责任，责任是与权力相伴而生的，是权力的重要组成部分，在行使权力的情况下责任的产生是必然的。只有通过追究责任对行为的约束，才能使权力在实际运行中不会失去界限，才不会导致权力的滥用。只有实行重大行政决策责任的终身追究，才会使得职责在权利的边界范围内行使，才会使责任的承担有所归属。以此作为出发点来看，重大行政决策终身责任追究制既是现代民主政治价值理念的基本组成部分，同时亦是对政府行政决策行为的随意性进行有效控制的重要保证。
不可否认，在过去的很长一段时间内，在重大行政决策方面，决策者的随意性、不计后果性普遍存在，我国在针对完善重大行政决策责任追究方面也想出了一定的办法，比如最严厉也是最有效的可能是进行了有关的立法。但是经过诸多实践的检验，很遗憾地发现，重大行政决策的责任追究制度在实施之初确实取得了一定的成效，并对决策者的决策行为有了一定的约束力，但随着时间的推移，制度本身的缺陷就体现出了尴尬的无力感，[2]同时，制度在执行的过程中执行不到位，执行不力，用各种办法来规避了制度的惩罚性，比如对产生重大社会影响、引起众多民众反感、对政府公信力造成重大负面影响的决策责任承担者在责任承担之初加大处罚力度，经过半年一年的时间通过一定的方式复出，换个地方任职，换个单位任职等等。这种没有任何确定性、没有可期待性、朝令夕改的做法，使得相关立法成为一纸空文，最后的结果也不能达到规范重大行政决策行为的目的。具体体现在三个方面。
第一、追究责任的法律依据不明确
从十八届四中全会提出要对重大行政决策进行终身责任追究，到现在，一年半的时间过去了，很多省市，例如四川省、海南省、广东省、上海市等都针对这一提法出台了相应的行政文件，提出了本省、本市在重大决策责任终身追究方面所要达到的目标，所要实现的方向，但依然没能看到，如何才能从制度上保证这一目标的实现。既没能看到针对重大行政决策如何进行责任终身追究的事实调研依据，也没有出台地方性的法规、规章作为制度的保障，国家层面也没能出台相应的法律作为支撑、作为责任追究的最后屏障。从事实上来讲，没有足够的对重大行政决策事实的调研结果作为基础，来谈责任追究以及终身追究是没有理论支撑根基的，是站不住脚的;从法律上来讲，没有明确的法律、法规、规章对决策行为的责任有明确的规定，而去谈对其的责任追究是盲目的、不合法的，是具有极大随意性的，从反面导致了重大行政决策的不规范性和以后再次决策的随意性的出现。就目前的重大行政决策责任追究制度的立法来看，虽然有一些，但更多的是中央发出政策性文件，地方从本地的实际出发提出自己的地方性规章，各自为政，没有形成适用于全国的统一的法律体系，对于重大行政决策责任终身追究的规定还没有。
第二、承担责任的对象不明确
承担重大行政决策责任的对象是确定重大行政决策责任追究制度能够充分落到实处的一个重要前提条件，如果重大行政决策责任追究的对象不明确，而用这种模糊的制度来进行责任追究，那么责任追究的合法性、合理性以及公正性当然就不能得到保证。长期以来，受历史和利益分配、权力争夺的影响，党委和政府之间的实际权力行使界限不明确，不同政府职能部门之间的权力争夺现象、分工不确定现象大量存在，因此在权力的行使和责任的承担方面就显得非常不明确。由于这些现象在实践中的大量存在，导致一旦需要对重大行政决策责任进行追究，首先就不知道其承担责任的主体是谁，应该由谁来为决策失误买单，更遑论现在提出的终身追究。随着网络的不断发展，各种媒体的交互促进，很多事情特别是有关政府的事情一旦发生，其在媒体上的传播速度非常快，可以看见重大行政决策失误的不断频发，社会各界、普通民众高度关注，对政府进行批判和责问，要求找出责任人来承担责任、为自己的行为负责，给民众一个合理的说法。由于很多行政决策的做出不是单一的某一个部门做出来的、也不是单一的某一个单位的一个领导做的，更无法回避的一个事实是，随着时间的推移，曾经的决策者有的上升了，有的换单位了，有的退休了，亦有后来的决策者在前任决策者的决策基础上进行了修改完善，那这应当由谁来承担责任呢？所以，对重大行政决策责任进行终身追究，遇到的又一难题是其对象无法认定，更多的情况是不知道应该由谁来承担责任，最后追责的结果肯定会有不公正或者不符合事实的情况的发生，反倒会带来更多的质疑。所以，对重大行政决策责任终身追究需要解决的重要方面是要明确其承担责任的对象。
第三、责任追究的实际效果不理想
从实行重大行政决策责任追究以来，“问责”就成为了一个高频词，同时也是被普通民众抱怨最多、怀疑最多的一个词。如果单单从现象来看，实行了重大行政决策责任追究，在以后的行政决策中，行政决策者们就应当以高度负责的态度以及对法律的畏惧态度来进行决策。但事实是，几乎没有任何变化。为什么会产生这种现象呢？是因为实行重大行政决策责任追究以后，有着与“问责”同样高频出现都一个词——“复出”。通常使用的方式是：被“问责”的官员首先被免职以平息民愤，安抚民众，等到半年或一年的时间过去以后，民众对此事的关注度也降低了，然后被“问责”的官员就通过多种方式“复出”了，有的是到异地调任，有点是在本地换个单位继续担任领导。 如此一来，大家就会觉得，问责不过是一块遮羞布，看起来很美好，实则是糊弄民众的一个办法而已。最终的结果是导致政府公信力的不断降低，完全背离了制度设计的初衷。被问责中的第二种结果是：正府的标准和群众的标准之间存在错位，重大行政决策责任的追究几乎没有官员承担刑事责任，这也需要从制度上进行保证。
三、重大行政决策责任终身追究的解决途径
第一、明确责任追究的法律依据
重大决策责任终身追究制度的有效实施，离不开完备的法律制度的重要作用。针对我们目前存在的诸多问题，建议制定行政责任法，以法律的形式将责任固定下来。改变目前对重大行政决策责任没有具体统一的法律规定的现状，改变目前各地在责任追究上各自为政的做法，在充分调研的基础上，制定出切合实际、符合国情、具有可操作性的行政责任法。在这部法律里，需要明确终身追究责任的情形、承担终身责任的主体、承担责任的形式等等具体事宜。为了使其操作性更强，应避免使用“造成严重后果”、“造成重大损失”、“造成恶劣影响”等具有笼统性且弹性很大、容易成为规避责任借口的词汇，多采用确定性的语言描述行政责任法律条款。[3]制定出具体而明确的重大决策责任追究的标准，确定达到怎样的程度才能成为严重后果，确定每一种责任的承担需要满足的条件，尽量具体化，防止在今后的具体操作过程中穷尽一切理由滥用。
第二、明确承担责任的对象
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”
重大决策行为的多样性、复杂性以及重要性，决定了重大决策责任应当是一个具有系统性和体系性的复杂体制。重大决策所涉及的一系列复杂环节，如方案的前期调研、具体内容的提出、可行性的论证、决策层的决议、具体执行者的执行等，诸多环节之间并非独立存在的关系，而是一环紧扣一环，所以责任的划分，承担责任的主体就应当以尽量清晰、明了的原则来进行确定。每一环节的责任单位或责任人应该负有怎样的责任，应在法律的规定中明确体现出来。从对主体责任承担的约束上来保证重大行政决策者在决策时的责任感与对法律的畏惧感，从源头上保证决策的做出是合法的、符合民意的。毕竟没有任何一个决策者希望自己的决策行为被终身追究责任。确定了承担责任的对象，可以从主体上防止不当决策、决策失误等行为的发生。
第三、强化责任追究的效果
首先，要在法律上明确重大行政决策承担责任的种类。现有的重大决策责任机制从制度上规定了决策责任承担者的政治责任、法律责任以及行政责任，遗憾的是，此类责任的规定具有假大空之嫌，可操作性不强，在实践中没有起到应有的预防和惩罚作用。可根据重大行政决策行为所违反的法律性质以及对社会所造成的负面影响的程度，承担的终身将责任分为政治责任、行政责任、刑事责任等;当然也可以按责任承担的内容的不同，将承担的责任分为人身责任、财产责任等。更有甚者，现有的制度只是在对决策失误、违法者的责任承担上做了规定，而并没有对因为违法决策而利益受到损害的行政相对人的赔偿机制。因此，可要求决策责任单位承担赔偿责任的基础上，具体的决策责任人承担单独的终身赔偿责任。
其次，要提高追究责任承担的实际效果。在责任承担的种类上，不能随意变更，不能将惩罚力度认为降低，不能将开除以免职了事，不能以行政责任、党内警告等代替刑事责任的承担，不能以管制、拘役代替有期徒刑。在惩罚的时间限度上，坚决杜绝穷尽各种办法无正当理由复出的病态现象的再次发生，绝不允许滥用缓刑，不能以一年敷衍原本需要三年的刑期。在追究的溯及力上，无论是否换岗、调任、升任以及退休，都应承担相应责任，不以时间的经过而免责，将终身追究落到实处。
法律的生命力在于实施。再完美的法律制度，只要没有落到实处，就只能是一纸空文，镜中花，水中月，高高在上却没有任何实际意义。在追究依据明确、纠错机制健全的前提下，在追究的对象、承担责任的主体明确的条件下，需要将惩罚落到实处，责任确实承担。放弃以前那种为了一时的、表面的社会稳定而将责任承担者暂时问责，先免去职务，休息一段时间，等风头过了之后换个岗位重新复出的不合法现象。期盼重大行政决策终身责任追究制度的出台能真正对重大行政决策进行有效的约束，亦能促进法治中国的建设。
【参考文献】
[1] 解志勇.程序法定是重大行政决策的“安全锁”[N].光明日报，2014.11.4（002）.
[2] 王仰文.重大行政决策责任终身追究制度的确立基础与困局突破[J].云南行政学院学报，2014（5）.
[3] 王东.让重大决策终身责任追究制度具体化[N].学习时报，2014.12.8（003）.