信访制度存废辨——兼谈中国信访制度 的变革之道 (1)
引子 中国社会处在经济迅速发展和社会体制转轨过程 中，各类社会矛盾的产生和冲突成为必然，并且体现为日趋 增多的各类信访活动。自去年 7 月份以来，北京出现 " 信访 洪峰 " ，来自全国各地的信访大军，每天流动在全国人大常 委会办公厅信访局、国家信访局、中纪委、国土资源部、公 安部、最高人民法院、最高人民检察院等权威部门之间。群 众集体访、 重复访和群众赴京上访幅度大， 人数多、规模大、 持续时间长、行为激烈，在一些地方和行业引起连锁反应， 严重影响首都北京和局部地区的社会稳定，也使我国的信访 工作和信访制度成了各方关注的焦点。
[1] 近日，中国社会 科学院农村发展研究所在于建嵘博士的主持下对中国的信 访制度进行的专项调查后出台的 -- 《信访的制度性缺失及其 政治后果》的调查报告， 再次引起了学界和政府的高度关注。
在既没有《行政诉讼法》 ，也没有《行政复议法》的时代， 信访机构曾经发挥过 " 春风化雨 " 的作用。如今，面对愈演愈 烈的个人上访、集体上访、越级上访以及由此引发的干群关 系紧张，我们不得不自问：现行信访制度是否已经走到尽头？ 信访制度该何去何从？面对中国目前的信访制度困境，社会 各界中主张取消 " 人治的信访 " 呼声颇为强烈，也有人主张赋 予信访职权并强化信访作用。还有学者提出在目前中国法治 还不完善的情况下，信访救济是一种替代性的纠纷解决方式， 应当予以保留。总之，公说公有理，婆说婆有理。笔者将试 图在下文中阐述自己对于这一存废论争的看法及解决之道。
一、新中国信访制度的发展历程及其历史考察 信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮 件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上 人民政府工作部门反映情况， 提出建议、 意见或者投诉请求， 依法由有关行政机关处理的活动。
中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等 方式向党表达各种意见。
1921 年，安源煤矿的两个工人给毛 泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动，毛泽 东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去 安源开展了工人运动。在苏维埃政权初创时期与抗日战争时 期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都 是他们亲自接待的。
1938 年，毛泽东还亲自处理了一起伤员 要到延安集体上访的事件。然而，这时候的信访活动更多的 只是一种偶然性的行为。信访作为一项规范性的制度真正形 成还是在建国之后。
1949 年 3 月，中共中央迁到北平，当年 8 月就正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来 信来访。新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系 统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民 政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公
室。不久全国人大常委会办公厅又设置了 " 人民接待室 " ，作
为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。
到 1954 年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或 配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的 要求建立了相应机构。这一时期逐渐形成了 " 分级负责，归 口办理 " 原则，即根据来信来访反映的问题的性质，按照各 级各部门的职责和业务范围，确定由哪级组织、哪个部门处 理。
1954 年至 1957 年，来信来访猛增，信访机构进一步完 善，中央有接待任务的 50 多个机构都建立了信访机构，配 备了信访干部。这一时期，信访机构开展了若干重要的信访 工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代 表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。很多 地方信访部门还专门制定了工作规定。在接下来的运动中， 更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上 下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把 "情况 "反映给他们，
这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。而这段 时期，正常的信访急剧下降，到 "文革 "开始后，党的各级组 织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态， 信访工作难有作为。
"文革 "结束后，国家机关逐渐恢复了信 访机构，并制定相关工作规程，如 1980 年 6月 20 日发布的 《最高人民法院信访处接待来访工作细则》； 1986 年 12 月 10 日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工 作细则》；1995 年国务院颁布了《信访条例》 。随后中央各政 府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办 法、暂行规定、守则等，这些标志着我国的信访制度的确立 起来。
作为新中国成立后建立的一项法律制度，信访制度一向 被认为是共产党人的一个发明，是共产党人所创造的新中国 法律传统。但笔者经过考察很惊奇地发现，在古代中国也存 在一种类似于信访的制度 -- 直诉制度，即我们通常所说 " 告 御状 " ，古代为了保证司法公正，最大限度的防止冤、假、 错案的发生，规定了直诉制度，即在某些特殊的情况下，可 以打破审级的限制， 直接向皇帝或钦差大人上诉。
早在汉代， 就已经有了 " 诣阙上书 " ，即允许对已决案件诣阙直接申诉， 方法包括直接到京师向皇帝告御状，或者将上诉状交到卫尉 府所属的公车司马令，然后再上呈皇帝审阅，或者用邀车驾 的方式直诉。到了晋武帝时期始设登闻鼓，悬于朝堂或都城 内，百姓可击鼓鸣冤，有司闻声录状上奏，这就是所谓 " 登
闻鼓"直诉制度。
到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充， 唐朝的直诉制度除了挝登闻鼓外，还有邀车驾（等同于近日 的拦领导的车队） 、上表（同今日的写信、 电子邮件、 传真） 和立肺石等等方式，《唐六典》记载："……经三司陈诉，又 不伏者，上表，受表者又不答听，挝登闻鼓。若茕独老幼， 不能自申者，乃立于肺石之下 " 宋代的直诉制度更加完善，
对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。宋代专门受 理直诉的机关有登闻鼓院、登闻检院和理检院。如果这三个 部门不受理，当事人还可以拦驾，由军头引见司转奏。明朝 一代，则对于直诉的进行严格限制。
法律明确规定禁止越诉， 《大明律》规定越诉者 "笞五十 " 。明宪宗成化十七年 （1481） 将各地越诉人数纳入官吏政绩考核，一年越诉者过多，则罚 主管官吏俸禄。到了明后期，颁布《问刑条例?越诉》规定， 只有国家机密重事才准直诉，而个人之事则被禁止。而后的 清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京 呈控，成为叩阍，又称京控，俗称告御状。叩阍的地方有通 政司的登闻鼓厅、都察院、五城察院等处。综观上述，自南 北朝以降，均有登闻鼓直诉制度，各朝或有增补，比如邀车 驾等等。晚清法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模 式，中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。根据 现有材料，笔者无从断言，信访制度是否就是共产党人从中 国古代的 "直诉"制度受到启发而创造出来的。但我们可以明 显地看到现行信访制度与中国古代的 " 直诉 "制度存在着一
定的 "血缘 "关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和 传统文化发展的连续性。然而，信访制度经过共产党人的改 造、创新后，又与封建社会的 "直诉"制度呈很大的区别：首 先，信访的内容不像 "直诉"那样仅局限于司法领域，现代信 访的范围涵括了行政、司法等各方面，还包括为国家提供意 见建议等事项；其次，古代的 "直诉" 制度有严格的限制，当 事人要"告御状 " ，必须付出如 "滚铁钉 "的惨重人身代价，作 为现代法律价值体现的信访制度则不存在这种情形；再者， 古代的 "直诉"制度，更多的体现为一种权利救济的手段而非 制约国家权力的手段，但在新中国，信访制度不仅具有权利 救济的意义，同时被赋予了监督、制约国家权力的功能，同 时也是公民实现政治参与的途径之一，信访已成为国家与人 民沟通、互动的纽带。
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