摘要：政府投资是以国家为主体的一种集中性投资，是社会总投资的重要组成部分。实践表明，政府投资具有其它投资不可替代的作用，它既可以调节社会供需，又可以引导社会投资的方向，是经济发展的重要推动力量。但由于我国政府投资体制、机制等尚不完善，腐败现象时有发生，导致资金被浪费，政府投资项目效益不明显。国家审计作为国家治理的重要组成部分，必须充分履行职责，切实加强政府投资审计。
关键词：政府投资；项目；审计
中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）06-0-02
近些年，随着我国经济建设的快速发展，政府投资建设项目越来越多，资金量和建设规模也越来越大。但是，由于制度不健全、机制不完善尤其是制度执行不力、落实不到位等方面的原因，导致政府投资项目效益低、工程质量差和腐败现象时有发生。因此，有效地加强政府投资项目审计，对深化投资体制改革，加强宏观经济管理，提高投资效益，促进综合国力增长，保证经济社会的健康稳定发展，推进党风廉政建设，具有十分重要的意义。
一、政府投资审计的重要性
多年来，我国经济发展的一个重要特征是消费、出口导向和投资驱动，经济增长在很大程度上靠这“三驾马车”拉动。由于我国是一个发展中国家，近期甚至较长一段时期内，经济发展仍将以政府投资为主。政府投资中最重要的部分是固定资产投资。固定资产投资项目一般投入资金数额较大，涉及环节多，影响面广，项目资金使用好坏、项目绩效情况直接关系到党和政府各项重大决策的落实效果，关乎国计民生。这部分资金如果用得好，可以为国家经济可持续发展奠定了坚实的物质基础，在整个经济发展中形成一笔巨大的物质财富，有效推动经济社会发展，一旦出现差错，就会给国家和人民生命财产造成严重损失。因此，切实加强政府投资管理，对于提高政府投资效益，充分发挥政府投资政策的导向功能，具有十分重要的意义和作用。
审计作为一项对财政财务收支进行独立检查和监督的活动，其在国家政治和经济生活中扮演的角色是其他活动所不能替代的。刘家义审计长指出，国家审计作为国家治理的重要组成部分，通过依法用权力制约权力，发挥揭示、抵御、改进和预防等“免疫”功能，在国家治理过程中发挥着不可替代的作用。在国家审计监督体系中，政府投资审计一直是最重要领域之一，它是国家审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对以政府为主导的固定资产投资活动以及对其相应建设项目的财务收支真实、合法、效益的监督行为。政府投资审计作为财政审计的一个重要分支，是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段，它寓服务于监督之中，为政府宏观经济决策提供依据，规范政府投资行为，有效推动国家良治作用更为突出，是实现国家治理的重要工具。2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》特别指出：“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。”
二、政府投资审计面临的主要问题
随着政府投资的快速增长，政府投资审计工作得到了迅速发展。经过多年的探索和发展，政府投资审计工作体系初步形成，在揭露和查处违纪违规问题，促进提高管理水平，节约财政资金等方面发挥了积极作用。随着政府投资主体、资金渠道和投融资方式的多元化，新的情况，新的问题不断涌现，给政府投资审计工作带来了一定的风险。总结几年来工作实践，目前政府投资审计工作主要存在以下几个方面的问题：
（一）投资领域管理体制、机制不健全
1.项目前期工作不到位。前期工作扎实与否，直接关系到项目能否顺利地进行。但是在实际工作中，部分政府投资项目前期准备工作不足，造成工程盲目上马，出现 “三边工程”和“豆腐渣工程”。主要表现在：一方面是项目立项和可行性研究阶段缺乏系统论证，项目建议书内容模糊或不完整，投资估算误差较大，不能有效控制投资。另一方面是项目设计深度不够。
2.项目全程管理不完善。一是项目组织管理不完善。我国政府投资项目管理，一般是根据项目的需要临时组建项目班子进行管理，负责人多为单位的行政领导兼任，大多不是专业人才，缺乏建设所需的工程管理知识、技术和经验。二是工程监理履行职责不到位。工程监理制度形同虚设，同体监理问题突出。违规操作时有发生，浪费现象普遍，造成很多政府投资项目超概算，“胡子”工程、“钓鱼”工程大量出现，并滋生腐败现象。
3.项目招投标不规范。目前，政府投资尚存在诸多违反《招投标法》的行为：一是规避招标。有的建设单位未依法获得批准就对部分工程进行邀标、议标；有的将建设工程进行肢解，以降低单项工程的投资额，从而对应公开招标的工程实行邀标、议标；二是违规转包。有的企业凭借某些特殊关系中标后，不是自己去组织施工，而是直接转包或违法分包给其他单位，从中直接获得高额差价；或者以包代管，收取管理费。有的施工单位出卖资质，违规挂靠。有的工程被层层转包，承包费层层加码，最后真正用于工程建设的资金严重不足，导致工程质量无法保证。
4.竣工决算高估冒算现象严重。从近几年开展的政府投资审计情况看，工程项目决算审计资金核减率在10%左右，有的甚至更高，说明工程决算高估冒算现象严重。一些工程项目主要通过重复计算、变更调减部分未扣除、未按招标规定下浮、高套定额或建设单位高价签证等手段，虚增造价，侵吞国家投资，损害国家利益。
5.项目资金管理不严格。一些建设单位项目存在管理水平较差，监理工作未落实，在项目实施过程中，对基建资金的使用、工程价款的结算和费用的支出、审核把关不严，未按工程概算或预算控制成本和费用，致使有的费用支出不合理，甚至出现多付工程款、挪用资金等现象。有的建设项目违反基本建设程序，直接搞计划外工程，或多方联手弄虚作假，虚列工程建设支出，套取国家建设资金，给国家造成了损失。
（二）项目审计缺乏科学的操作规范
政府投资工程项目审计的主体是工程建设项目的业主单位，而审计的基础是招投标文件和建设单位与施工单位所签订的合同。因此，就审计而言，政府投资工程造价审计的主要内容必须由施工单位提供，其资料的准确性和完整性应该由其负责，同时，还应承担配合审计的义务和责任。但由于大部分施工单位不是国有企业，法定上不是审计对象，施工单位配不配合没有法律上的约束，又由于审定的工程造价与其利益密切相关，审计结果满意时，他们则予以配合，对审计结果不满意时，他们则推三阻四，甚至百般刁难，而相关法律法规对其没有什么约束，因此给政府投资审计带来一定困难，不但影响审计工作效率，而且影响审计效果。
（三）审计力量严重不足
一方面，随着政府基础设施建设投资力量的不断加大，项目投资建设逐年增加。2012年我市计划安排重点项目31个，年度计划投资77亿元，目前市级审计机关固定资产投资审计科仅有5人（含聘请的1名专业人员），按照政府投资项目必审要求，审计力量与应监督的总量不相匹配。另一方面，政府投资审计的多样性和复杂性，要求审计人员必须具备财务、管理、经济、工程、法律等多方面知识，并能熟练应用计算机技术、网络技术和审计软件，不断提高工作效率和把握审计质量。目前，能够胜任这方面工作要求的复合型人才很少，在一定程度上制约了政府投资审计工作的深化。
（四）审计方式方法滞后
一是从审计时间上看，对投资的审计主要是概（预）算执行情况审计和竣工决算审计两种方式，大多都是事后的审计监督方式，未能真正渗入建设项目的全过程，缺乏必要的事前预防和事中监控。二是从审计手段看，仍以传统的手工审计为主，审计技术手段的落后制约审计质量。三是从审计对象来看，投资审计往往围绕项目建设管理和资金使用等问题展开，就事论事，很少能涉及到宏观的、更广的层面，一定程度上，制约了投资效益审计的开展。
三、加强政府投资项目审计的建议
面对新形势、新任务和新要求，政府投资审计要牢固树立科学审计理念，与时俱进，不断调整发展路径，通过创新来不断适应有效服务国家治理的需要，充分发挥审计“免疫系统”功能作用，推动国家良治。
（一）加强制度建设，完善政府投资管理
一是完善投资项目公开招投标制度。政府投资建设项目的实施全过程，包括工程设计、咨询、施工和监理等，除特殊性质的以外，都应通过招标的形式公开招标，一律实行招标制，不许“暗箱”操作。当前，特别要按照国务院《关于投资体制改革的决定》，加快推进非经营性政府投资项目的代建制试点工作。按照公开、公平、公正和诚信原则，通过公开招标选择有资格、有信誉、有实力的企业法人担当国家重要投资项目的建设管理实体，并在此基础上落实由建设管理实体按照市场机制筛选工程项目咨询机构、工程承包商和材料供应商的做法。要创造一个凭业绩信誉承揽业务的统一开放、竞争有序的市场环境，打破部门保护、行业垄断和地区封锁，用经济手段规范市场主体行为。要加强政府对招标投标活动的监督，严防在投资项目招标中肢解工程规避招标、控制信息限制投标、设置障碍排斥他人、假借资质参与竞争、暗中勾结泄露标底、签订合同偷梁换柱、转包和违法分包、违规变更设计等问题，同时加大查处的力度，推动招投标活动规范运作。二是建立项目后评价和问责制度，保障项目投资效益。对由本级政府安排，本级政府有关部门负责实施的重点建设项目，在项目完成后，进行项目后评价。在此基础上建立、完善责任追究制度，规范政府投资和项目建设管理行为，促使完善建设项目内控制度；对一些由于人为原因导致不能有效发挥其功能作用的项目，追究有关责任人的责任，保障建设项目投资效益发挥。
（二）强化审计监督，服务国家治理
第一，加强审计队伍建设，合理配置审计资源。政府投资审计是一项贯穿建设项目全过程的系统工程，要求审计人员不仅要具有丰富的会计、审计知识，还要具有工程、经济、法律等知识。因此，应采取有效措施提高审计人员的综合素质。一是狠抓业务培训，全面提升审计人员的业务水平；二是广泛吸纳经济、法律、工程等专业的人才加入政府审计队伍；三是根据需要，聘请社会审计机构的人员参与政府投资项目审计工作，以弥补审计机关审计力量的不足，促进提高审计质量，防范审计风险。第二，改进审计方法，前移监督关口。首先，要结合国家政策，尤其是投资宏观调控政策，通过审计前移，及早介入投资决策阶段，保证投资决策的适当性和有效性，积极提升政府投资决策审计成果和工作水平，逐步实现投资决策审计工作法制化、规范化、科学化、常态化。其次，针对投资规模、重要性及影响不同的建设项目，要科学合理地制定跟踪审计计划，采取定期、不定期以及驻现场同步跟踪审计的模式，着力于事前预防和过程监督，及时发现问题、及时督促整改，充分发挥审计监督的免疫系统功能。同时，还要通过审计调查，研究工程建设领域涉及的普遍性、宏观性、政策性或者体制、机制问题，促进建立和完善有利于基本建设领域科学发展的体制机制。三是通过创新投资审计方法，拓宽投资审计内容，形成投资审计主体多元化、审计方式多样化、审计管理模块化的新格局，推动审计监督常态化、长效化、科学化发展，更好服务国家治理。
（三）建立联席会议制度，形成齐抓共管合力
市监察局、审计局、财政局、发改局、住房和城乡建设局、规划局等相关单位是政府投资的管理部门，在管理分工中各有职责，实际工作中管理虽然到位，但由于协调配合不够，工作联系不够密切，互通情况不够及时等，导致问题处理不到位或同类问题重复检查的现象时有发生。建议在明确各部门职责和任务基础上，每半年由市政府牵头，组织以上部门召开1次联系工作会议，由各部门分别通报履行职责情况，以便更好地发挥政府投资项目监管机制和综合监管合力作用，切实保障政府投资领域各项工作健康发展。
参考文献：
[1]苏明.财政理论研究.中国时代经济出版社，2005.
[2]蔡春，车宣呈，陈孝，等.现代审计功能拓展论.中国时代经济出版社，2006.6.
[3]石爱中.固定资产投资审计案例.中国时代经济出版社，2006.4.