【摘 要】 中国唐宋时期实施 “量出制入”理财原则，大大推动了当时社会经济的发展。得当的“量出制入”不是索求无度，以支定收可在一定程度上限制政府滥用权力，在这个意义上“量出制入”和西方公共财政理论不谋而合。我国政府财政在新形势下应当由“量入为出”转化为“量出制入”。
【关键词】 唐宋财政； 量出制入； 西方公共财政
在我国古代，“量入为出”的财政原则占据统治地位，但在某些时期，比如唐宋时期，实行“量出制入”办法。掌握得当的“量出制入”，不是索求无度，而是以支定收。在明确政府职能和支出范围的情况下，得当的“量出制入”有利于开源节流和收支平衡。历史证明，“量出制入”财政原则的实施，推动了当时社会经济的发展。“量出制入”的财政原则，在实行公共财政的今天，仍具有借鉴意义。
一、唐宋时期“量出制入”的财政原则
中国古代最早提出“量出制入”理财思想的是汉武时代的桑弘羊。汉武帝时，为了维护专制主义的封建国家统治，强化中央集权制的经济支柱，大司农桑弘羊极力推行盐铁、酒类专卖，以及平准、均输，进行告络算络，提出“计委量入”的理财思想。桑弘羊把农、工、商放在同等位置，作为国家三个不同的财源。国家在掌握农业财源的同时，“笼天下盐铁诸利”，便可以“民不加赋而国用饶”。“计委量入”，即“量出制入”，基于这种原则，国家尽可能开发一切收入来源，对各项支出则尽可能做出实际的核算，出有数，入有源。
（一）唐宋时期“量出制入”财政原则的实施
公元755年，唐开始为期八年的“安史之乱”。这场动乱使唐代社会经济遭受极大破外，唐朝由盛转衰。危机在财政上的具体表现：1.唐中后期，均田制遭到破坏，封建国家依赖均田制征收的田赋（租）、布匹（庸）、劳役（调）也就无法维持了。租庸调制规定以“人丁”为本，不看占有土地的多少，也不看各项财产的多寡，这就助长了土地兼并之势。另外，这项制度规定了大量的免征对象，从而大大减少了农业生产的人口。这样，封建国家的赋税基础发生了动摇。2.“安史之乱”后，地方藩镇割据严重，唐朝中央政府仅仅控制着四川与江南地区，其收入被肢解。3.唐中央政府平定叛乱，抵御边境侵扰，政府军费支出繁重。在经济上支离破碎的情况下，唐政府进行刘晏改革。
刘晏改革盐铁专卖制度，开创就场征税之法。他认为：官多则民扰，在产盐地方设置盐官，将盐收买，加■价卖与商人，使盐成为一种自由商品通行国内各地，其余州县不再设官。这样，刘晏采用民制、官收、商运、商销的就场专卖制，一方面诱导商人，使其乐于运销，另一方面便利财政上现物的支出而省去转购的麻烦。新盐税政策推行的结果，使税收大增，国库充裕，成为国家经费的主要来源。接着，唐政府又“税天下地亩青苗钱”，青苗钱，是对土地征收的一种货币税。大历初，诸州府所税青苗钱，每亩十文。大历末，全国岁收总共为一千二百万■，而大历元年岁收青苗钱达四百九十万■，可见当时青苗钱在国家财政收入中占有重要地位。青苗钱以货币为计征单位，适应了唐代商品经济相对发达的客观需要，从而使国家财政逐渐由实物形态向货币形态过渡。上述举措，适应了唐王朝战时财政的需要，实际上执行的就是“量出制入”的财政原则。
“安史之乱”后，户籍制度遭到破外，导致唐初实行的租庸调制失去存在依据。杨炎继刘晏主持唐财政，创行了“两税法”，并明确提出“量出制入”的财政原则。杨炎说：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”，即预先确定财政支出的规模，然后根据支出的规模来确定财政收入的规模。两税法规定：1.“户无主客，以见居为簿”，即不分主户、客户，一律编入州县的户籍，就地纳税；2.“人无丁中，以贫富为差”，即不分丁男、中男，一律按照拥有土地和财产的多少来纳税；3.各阶层分夏税和秋税两期纳税；4.“以钱谷定税，临时折征杂物”，即两税法实行定税计钱，征收中折钱纳物，有了一定货币税的形式。这是唐代生产力发展达到相当高度的必然结果。
北宋中叶，王安石推行开源节流的“量出制入”原则。具体做法是：由三司会计司总计“凡一岁用度及郊示大费”，作为财政开支的标准，颇类似于近代预算支出的规定，并由“三司总天下财赋，以天下户口、人丁、税赋，场务、坑治，河渡、房园之类租额年课，及一路钱谷之数……则国计大纲可以省查”。这样根据每年各种经费需要数确定本年度收入数额。再总计天下税赋，然后编定簿式为国计大纲，以使“岁计充足”。到南宋中叶，著名思想家叶适也主张采用“量出制入”的财政原则。
（二）唐宋时期“量出制入”财政原则的作用
唐朝“量出制入”的财政原则实行后，财政收入明显改善。《新唐书·食货志》记载：“晏之始至也，盐利岁才四十万■，至大历末六百余万■。天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军饷、百官俸禄皆仰给焉。”“两税法”实行后，扩大了纳税面。原来享有免役免税特权的贵族官僚、豪强地主连同被他们荫占的客户，以及不定居的商人，一律照章纳税。“两税法”实行第一年，财政收入就增加一倍有余，达到一千三百零五万余贯。在中央与地方的关系上，“两税法”集中财政于中央，使唐中央政府有了比较雄厚的财政经济实力，同时大大打击或削弱了大地主和地方藩镇的割据势力。唐德宗时，平定了朱讹、李怀光的叛乱，唐宪宗时，刘辟、李琦、吴元济、李师道，河朔藩镇也相继臣服朝廷。从此，“轻重之权，始归于朝廷”，为后来的“元和中兴”奠定了基础。另一方面，在“量出制入”的财政原则之下，扩大了纳税面，均平了赋税负担，使农民的负担相对说来有所减轻。同时“两税法”下废除人身税，农民的人身依附关系有所减弱。这些都解放了农村的生产力，极大地调动了农民生产的劳动积极性。因而“量出制入”财政原则实行后，社会生产力得到了极大提高，社会经济也得到了恢复和发展。
王安石的财政、税收改革措施，使北宋王朝的财政收入逐年增长，一度扭转了北宋王朝的财政困窘局面，缓解了北宋积贫积弱的状况。据载：“熙宁、元丰年间，中外府库无不充衍，小邑所积米，亦不减二十万。”
综上所述，“量出制入”财政原则不是予取予求，任意加征。“量出制入”实际上是对政府权力施加限制和约束，是对社会生产力的保护。
二、新制度学派的国家学说和西方公共财政理论中蕴涵的“量出制入”原则
新制度经济学家诺思创立的全新国家理论为西方公共财政提供了全新的视角，也为“量出制入”财政原则提供了坚实的理论基础。
（一）新制度学派的国家学说
历史上主要有两种国家理论：契约论和掠夺论或剥削论。契约论认为：国家是公众契约的结果。掠夺论或剥削论则认为：国家是统治者掠夺或剥削被统治者的工具。新制度经济学家诺思有机统一了上述两种理论，倡导国家起源的“暴力潜能”分配论，诺思认为国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织。它既有“契约”性质，又有“掠夺”性质。国家用具有垄断权的强制性手段为公众提供法律和秩序。诺思用古典经济学理论开创了研究国家和政府行为的新思路。
在“暴力潜能”分配论的导引下，诺思阐述了政体与选民之间的“交换关系”。诺思认为，国家为获取收入以一组服务（保护和公正）作交换。政体的演化就是政体从勒索转为提供“保护和正义”以换取税收这样一个漫长的过程。国家提供确定的社会产品即安全和公正，但国家的这种活动不是免费的，税收实际上是公民交给国家保护其产权和其他权利的费用。这和以往的“税收价格说”相比，阐释了对市场价格模拟的逻辑理由，是财政理论史上的全新视角。
诺思又从研究产权与国家的关系的角度提出了“诺思悖论”，指出政府有强烈的动机实施机会主义行为，最大化那些能够参与政府决策过程的人的租金。在某些情况下，这意味着政府是一个“盗贼统治者”；在其他情况下，这意味着政府将会顺从对政治具有影响力的集团的利益。因而诺思主张要利用宪法和法律手段遏制国家权力对产权的干预和控制。“诺思悖论”为研究财政理论提供了一个全面的理论框架。
（二）西方公共财政理论中蕴涵的“量出制入”原则
西方公共财政产生于资产阶级革命之后，这是一种以公共权力为基础、以法律为依托的财政形态，是作为王室财政的对立面而产生的。西方公共财政理论经过几个阶段的发展演变，从亚当·斯密的廉价政府论到凯恩斯的政府干预论，再到以布坎南为首的“公共选择学派”理论，最后发展到理查德·马斯格雷夫的公共财政理论。其基本观点是，由于存在市场失灵的状态，必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白，这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域，为保证政府不超越这一领域提供公共产品，必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而这一界限显然不能由政府自己来划定，由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。
具体地说，西方财政理论把政府能够取得收入的原因（主要是税收）归结为政府为社会公众提供公共产品和服务所获得的价值补偿，主张根据公共产品和服务的规模来确定税收的规模，同时试图在个人所享受的公共服务的数量与其应缴纳税额之间建立起等价交换关系，也就是说，个人缴纳的税收数量应该和他所享受到的公共服务成正比。
从总体上说，由于一个人究竟获得了多少公共服务是很难衡量的，因此西方财政理论在现实中并不具备可操作性，但仍不乏一定的借鉴意义。那就是，在市场经济条件下，政府可以取得多少的财政收入，应该充分考虑到自身为社会提供了多少和什么样的公共产品和服务，从而可以从社会公众那里取得多少的补偿或收入，而不能仅仅考虑自己在取得收入方面到底有多大的能力。因为从理论上讲，政府作为政权的行使者，他通过强制手段取得收入的能力是可以非常巨大的，但这很容易造成对经济效率的伤害。
西方公共财政理论根据公共服务的规模确定税收规模的看法和中国唐宋财政“量出制入”的理财原则不谋而合，两者都强调了对政府权力的限制。只不过在西方公共财政理论下，政府权力由立法部门进行规范，而中国古代“量出制入”的财政原则都是统治者在内忧外患时采取的不得已行为。一旦帮助统治者摆脱困境，“量出制入”财政原则将不再执行。
三、新形势下政府财政应当“量出制入”
2009年全国财政收入68 477亿元，同比增长11.7%；2010年全国财政收入83 080亿元，同比增长21.3%；2011年全国财政收入103 740亿元，比上年增长24.8%；2012年全国财政收入117 210亿元，比上年增长12.8%。财政收入总量直线上升，增长速度也在不断加快。随着中国经济的不断增长，政府收入是否应该随着经济增长一直连年增加？
也就是说，应该如何合理确定政府收入的总规模？我们知道，“量入为出”财政原则是商品经济不发达，小农经济发展的必然后果。当一个国家的经济不够发达时，政府收入非常有限，财政的主要目的是组织力量获取可能的收入。但当经济发展到一定阶段，政府收入较为丰盈时，财政收入中剩余的钱会诱发政府滥用权力，因而应当确定一个适当的政府收入总规模。前一阶段的财政是“量入为出”，后一阶段的财政则是“量出制入”。
当财政收入达到一定规模，如果仍然采用“量入为出”，经济不断增长，政府收入也在不断增加。在民众管不住政府怎样花钱的现实国情下，当政府收入超过提供公共物品和服务之需时，剩余的钱就会被胡乱花掉，或中饱私囊，或铺张浪费，或被填进低效率重复建设的无底洞。而在“用之于民”过程中，也存在着跑冒滴漏、支出结构不合理、二次分配不公平等问题。
如果采用“量出制入”的财政原则，由于市场经济条件下政府所要提供的公共服务是有限的（大部分由市场提供），即政府财政支出是有限的，所以政府收入规模也是有限度的。在厘清政府职能范围的基础上，根据政府需要花多少钱确定收多少钱，将政府收入规模控制在能够且只能满足提供公共服务之需的范围之内，不多收，不乱收，将更多国民收入用于增加社会居民的收入，发挥消费对经济的拉动作用，其意义是显而易见的。
随着社会主义市场经济的不断发展，我们应该重新评价与确立“量出制入”的财政原则，明确规定政府职能和财政支出的范围，使政府财政由“量入为出”转化为“量出制入”。
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