摘 要:构建和谐社会关键在基层,派出所作为最为重要的基层组织之一,在构建和谐社会中发挥着不可替代的特殊作用。近年来福建省城区派出所主要有三种组织模式,即福州模式、厦门模式和龙岩模式,它们各有利弊。虽然各地实际差异较大,但城区派出所作为一个组织,必然在职能定位、规模大小、结构形式、工作标准、警力配置等方面有其内在的规律性。从目标定位、职能分工、运行方式、反馈机制入手,优化派出所组织模式,提高管理效益,是维护社会治安的一条重要途径。
关键词:公安基层建设;派出所;组织模式
中图分类号:D631.41文献标识码:A文章编号:1674-4853(2009)01-0009-07
公安派出所是公安机关最基层的综合性战斗实体,处于公安执法活动的第一线;派出所工作是整个公安工作最重要的根基,处于基础性、先导性的地位。派出所工作强则公安工作强,派出所工作弱则公安工作弱。近年来,适应转型期社会治安形势的新要求,全国公安机关掀起新一轮派出所工作改革热潮,派出所工作在曲折中艰难前行,经验及教训都是后来者弥足珍贵的财富。福建省公安派出所工作同样抱着浴火重生的渴望,其生动实践与探索是全国公安派出所工作改革的一个缩影。而城区派出所工作改革是未来派出所建设的风向标,是检验派出所改革成败的试金石。
一、福建省城区公安派出所组织模式概况
为跳出刑事犯罪打不胜打、防不胜防的恶性循环,滥觞于1996年的全国公安派出所工作改革迅速汇成大潮,浩浩荡荡,势不可遏。福建省公安机关积极响应,因地制宜推进改革,城区派出所从最初以防为主、完全不承担侦破刑事案件任务的单一模式,发展为现在多种模式百花齐放、争奇斗艳的活泼局面。十二年漫漫长路,虽然全省城区派出所工作改革尚无定式,然而近年来各地改革不断扩大的共识, 似乎暗示着改革正逐步走出深水区。目前,全省城区派出所主要有三种组织模式:
(一)福州模式。即大一统模式,派出所既承担《公安派出所正规化建设规范》(公通字[2007]29号)规定的九项主要职责,又承担交通管理、刑事和治安案件办理、巡逻防控等职责。福州派出所工作改革分三步走:第一步,2004年3月全面推行交巡警改革,将交警和巡警队伍建制合并,实行“一支队伍、一块牌子、责任到所”的管理体制,从市局到派出所依次设立交巡警支队、大队和中队;派出所不负责办理刑事案件。第二步,2005年9月,全面推行派出所综合警务改革,交警、巡警、派出所民警“三警合一”,派出所内设若干警务中队和综合股,构建以巡逻为载体,集情报信息、打击犯罪、治安防控、交通管理、人口管理、消防管理和服务群众为一体的综合警务机制;治安案件、轻伤害案件的办理和巡逻抓获现行刑事案件初期调查以及处警均由派出所负责。第三步,2007年以来将专门负责案件办理的案审组从综合股中独立出来,做大做强,主要负责办理刑事、治安案件,并给派出所下达30%的刑事案件破案任务以及盗窃警情、批捕指标;将市局机关一大批年纪偏大但经验丰富的民警下沉到城区派出所专门从事社区警务工作。综上所述,目前福州市城区派出所的完整架构是:所领导+若干警务中队(负责巡逻防控、交通管理、接出警等)+案审组(办理刑事、治安案件)+社区民警+综合股(负责内勤、值班、窗口服务等)。以鼓楼公安分局东街派出所为例,全所共有58名民警,其中所领导6名、综合股民警11名、案审组民警10名、社区民警5名、两个警务中队共26名民警。三明市基本借鉴福州模式,城区派出所完整架构是:所领导+交巡中队+社区中队+案审中队+综合股,区别在于三明市的社区中队比较强大。但由于警力不足等诸多原因,三明市多数派出所并不能完成按照“三队一股”模式的架构。
(二)厦门模式。2008年4月1日,厦门市城区派出所统一警务机制,内设“二队一室”,即办案队(保留刑侦中队建制)、社区民警队和综合内勤室。将原刑侦驻所中队和治安组(治安民警)整合为办案队,办案队即为属地责任区刑警队,根据需要可内设治安组;将原社区民警整合为社区民警队,社区民警不承担刑事、治安案件办理任务,原则上不参加派出所日常值班,原则上不参与社区以外的大型活动安全保卫、警卫以及应急突发事件处置等非常规警务活动;将原行政内勤、刑侦内勤、治安内勤整合为综合警务室;将原下放派出所的巡警中队收归分局巡警大队统一管理,打破派出所辖区界限,根据辖区治安实际划分为若干巡区开展巡逻。泉州市和莆田市的模式类似厦门模式,城区派出所均按“三队一室”架构,即刑事侦查队、治安巡逻队、社区民警队和内勤综合室,且社区民警均为专职民警;主要区别在于城区派出所承担治安巡逻职责。
(三)龙岩模式。即完全不办理刑事案件模式。龙岩市城区派出所内设社区民警组、治安组、巡防组和内勤。社区民警按“一室一警”配备,专职从事社区警务工作,实行弹性、错时工作制,不参与派出所轮班;治安组,承担辖区行业场所管控、治安案件消化处理工作;巡防组,实行四班三轮转,每班工作8小时,除1名民警在派出所内接警外,其余民警在辖区24小时巡防。漳州、南平、宁德市城区派出所组织模式类似龙岩,区别在于三市城区派出所均不承担治安巡逻任务,治安巡逻由上级机关的专门部门负责。
综上所述,福建省城区派出所基本采取“几队一室”的组织模式,主要区别在于派出所是否承担交通管理、治安巡逻、刑事案件侦查等职能。由于城区面积、治安状况、警力保障以及公安机关主要领导工作思路存在差异等,不同城市的城区派出所选择了不同的组织模式,社会效果总体较好,但其优劣还有待实践进一步检验。特别是随着时间的推移,治安形势不断发展变化,城区派出所运转顺畅表象掩盖下的问题进一步暴露,不和谐因素将越来越多,完全依据当前静态形势简单作出评判有失公允。但是,对各种组织模式进行横向比较,仍能隐约察觉各地不约而同的选择趋向,描绘未来城区派出所组织模式的轮廓。
二、城区公安派出所组织模式的若干思考
任何正式组织都包含三大要素:一是共同的、明确的目标,二是协作的意愿,三是良好的沟通。城区派出所作为非营利性组织,同样包含这三大要素。以三大要素为切入点,还原城区派出所的组织原色,从管理学角度剖析其组织特征,可以较为清晰地辨别各种城区派出所组织模式的利与弊。
(一)关于组织目标。明确的目标是形成一个组织的要素之一。公安派出所是市、县公安机关直接领导的派出机构,是公安机关基层综合性战斗实体,其工作目标长期定位为“发案少、秩序好、社会稳定、人民满意”。这一定位存在两大弊端:一方面,目标任务过于宽泛,从小处而言可以是派出所的工作目标,从大处而言又何尝不是整个公安机关的工作目标?另一方面,目标只有定性规定而无定量指标,即没有通过适当的方式和途径转化为对现实行动有指导意义的硬目标,是希望未来实现而不是当前实现的软目标。组织是根据目标设定的,目标含糊其辞必然影响组织模式的合理选择,这在城区派出所改革中表现尤为明显。“发案少、秩序好、社会稳定、人民满意”要求派出所特别是城区派出所建设成为“综合性战斗实体”,但却理不清派出所与交警、巡警、刑警等警种的职能。如在我省九个设区市中,福州、厦门、泉州、莆田、三明等五市的城区派出所办理刑事案件,福州、泉州、莆田、三明、龙岩等五市的城区派出所负责治安巡逻,福州、三明两市的城区派出所管理道路交通。此亦一是非,彼亦一是非。各地城区派出所组织模式随着决策层对组织目标的不同理解而相应调整,目前的组织模式只是过程而非结果。如上述厦门市城区派出所组织模式2008年4月才确立。只有相对稳定的组织才是效率的组织。如日本的交番和驻在所制度,从明治维新起迄今已有百余年历史,期间总体格局变化不大,只是从上个世纪90年代起由于城市的扩大,驻在所和交番此消彼长而已。而我国城区派出所的职能近年来频繁分分合合,工作缺乏连续性和稳定性,其效率可想而知。
(二)关于协作意愿。协作意愿是指组织成员对组织目标做出贡献的意愿。当一个人决定是否参与组织活动时,首先会比较自己对组织可能作出的贡献和从组织那里取得的回报,只有当回报大于贡献时,个人才会有协作意愿。回报包括物质回报和精神回报。我省各地实行“阳光工资”后,因警种职能差异而导致的物质回报差异逐渐消除,民警更看重精神层面上的回报。就社区民警而言,由于当前我国正处在人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发、对敌斗争复杂的特殊时期,预防工作成效难以量化体现,加之预防工作慢工出细活,投入大、周期长、见效慢,社区民警立功受奖的机会少;而一旦发生重大案(事)件,倒查下来社区民警肯定难辞其咎。因此,社区民警普遍协作意愿不强,本应是城区派出所工作“最长的一块板”恰恰最短,直接影响城区派出所工作成效。如福州,城区派出所虽然实行一区一警,但专职社区民警不足派出所民警总数的十分之一,且全部是市局机关因年龄偏大而硬性下沉到派出所的,绝大多数民警不熟悉社区警务,每名民警管辖实有人口1万人左右,基本执行机关作息制度,因此,设置专职社区民警形式多于内容,协作意愿可想而知。就巡防民警而言,目前全省具有巡逻防控职能的城区派出所均实行24小时全天候巡逻,派出所专职巡逻防控队的执法执勤方式单一,与其他拥有执法权的警种相比,巡防民警得到锻炼提高的机会少,软实惠少,工作强度大,且在巡逻中主动发现并抓获现行的概率极低,民警的职业荣誉感普遍不强,许多民警视其为过渡岗位。特别是在警力保障不足的城区,强力推行24小时全天候巡逻制度,容易导致队伍不稳定。如龙岩市公安局新罗分局中城派出所,巡防组17个民警实行“四班三轮转”,不仅工作量大,而且作息时间没有规律,长此以往恐难以为继。就交巡民警而言,其既管道路交通又管社会面巡逻和“110”出警,但在人车路矛盾越来越突出的沿海经济发达城市,实际上难以兼顾二者。由于交通秩序的显见性,城区道路交通管理挤占了交巡民警大量的精力,不得不牺牲社会面巡逻工作,维护社会治安的职能削弱;这与城区派出所改革初衷背道而驰。
(三)关于集权和分权。查雪尔精神康复家创办人里欧纳德•查雪尔说过:“授权,是事业的成功之途。它使每个人感到受重视、被信任,进而使他们有责任心、被信任,进而使他们有责任心、有参与感,这样整个团队同心同德,人人都能发挥所长,组织也才有新鲜的活力,事业方能蒸蒸日上。”[1]因此,最好的领导就是要让每一个团队成员都完全发挥自己的潜力。目前,基层公安机关普遍反映自主权太少,整日里疲于应付上级机关的各项部署,大部分时间不能自给。城区派出所也不例外。城区派出所所长最了解辖区治安实际,但却被上级机关的刚性考评指标和连轴转的专项行动牵着鼻子走,无暇甚至无须深入思考辖区治安工作,工作缺乏针对性、连续性、系统性。特别是一些考核指标不切实际,没有充分考虑各地社会治安的差异性,搞一刀切,只会助长弄虚作假之风。因此,要将决策权往组织结构的下层移动,让城区派出所所长拥有充分的自决权,并对所产生的结果负责,从而形成以基层为主的扁平化组织结构。当然,授权只是放弃具体运作的微观处置权,决不是撒手不管,要牢牢把握最关键的权力,如阶段性目标制定权、处置重大案(事)件警力调配权、人事任免权等,进行有效的宏观指导和控制。
(四)关于管理层级和幅度。作为组织,除了基本一致的目标、明确的分工和协作之外,还要有系统化的结构,即管理的层级与幅度,其设置受组织规模的制约。在组织规模一定的情况下,管理幅度越大,管理层级越少。在有效控制范围内,尽量减少管理层级,有利于精简编制,促进信息流通。福建省城区公安派出所的规模差异较大,少则二三十人,多则八九十人,基本分为所领导、中队领导、一般民警三个层级。就较小规模城区派出所而言,划分三个层级后,每个警务中队的警力寥寥无几,特别是巡逻防控中队实行轮班制,根本无法支持24小时运作。就较大规模城区派出所而言,适当分层是必要的,但有的地方却出现机关化倾向,如警务中队除设中队长外,还设若干副中队长,甚至教导员,这与派出所作为战斗实体的定位是不相符的。随着警务信息化的推广应用,派出所内部管理不完全是人对人的直接管理,管理幅度迅速扩大,减少中间层级、建立扁平化组织结构已是大势所趋。
(五)关于责权利一致性分析。城区派出所领导普遍感到责大于权、大于利。特别是队伍管理“高压线”的设置,让派出所领导终日战战兢兢。民警在八小时以外发生违法违纪问题,派出所领导必须负连带责任,对此许多派出所领导颇有微辞。他们认为,如果确因派出所领导平时教育管理不到位,负连带责任则毫无怨言;但如果领导规定的运作都已经做了,民警还是管不住自己,就没有理由追究领导责任。特别是城区派出所,民警人数多,同样情况下犯“事”民警绝对数大,派出所领导挨处分的可能性也多。虽然如此,派出所领导在队伍管理方面丝毫不敢大意,有的决不仅仅是下管一级,甚至直接一竿子插到底;一旦队伍真的出了问题,能捂则捂,或者装傻充愣,谁也不愿给自己招惹麻烦。同时,在警力和经费捉襟见肘却又无权调度介入辖区治安工作所有警力的情况下,要求派出所负保一方平安的责任,确实勉为其难;更不用说消防工作,城区派出所绝对的责多权少利无。
三、城区公安派出所组织模式设计的重点
虽然各地实际差异较大,但城区派出所作为一个组织,必然有着超乎其上的、内在的、本质的规律性,这是城区派出所建设的“硬核”。只有坚持这个“硬核”,城区派出所的组织模式才能万变不离其宗,既表现出灵活性,又体现了原则性。
(一)职能定位。由于公安机关内部警种分工较细,分散了警力资源,无法形成工作合力,基层公安机关在持续推动警力下沉的同时,普遍走综合用警的路子,整合基层所队的警力资源,最大限度地提高警力使用效益。城区派出所建设也不例外。从理论上讲,派出所是派出机构,市、县公安机关除综合管理职能外,绝大多数执法勤务职能应下放派出所,方能凸显派出所的实战功能。但是,在各方面保障还很不充分的情况下,为保证城区派出所集中力量维护好社会治安秩序,其职能定位必须有所为有所不为。如交通管理职能,在经济欠发达城市,交通压力小,将其并入派出所,派出所民警既管交通又管治安,有利于促进双赢;在经济发达城市,交通事故处理、交通违章纠正、道路排堵保畅任务艰巨繁重,且又不得不出现场处理,将其并入城区派出所必然挤占大量警力,削弱派出所工作。前些年上海、郑州等大城市探索开展交巡合一改革,由于无法解决重交轻巡问题,最终不得不再次分开。据了解,福州城区有的派出所不得不投入一半以上的时间和精力用于交通管理,以致有人戏言派出所为交警队。又如刑事侦查职能,派出所的打击工作要紧紧围绕预防违法犯罪这一中心任务,并注意加强与专业刑侦部门的沟通联系,及时了解掌握辖区发案情况和防范薄弱环节,决不能等同于专业刑侦部门,单纯地追求打击数量。然而有的领导视刑侦工作为公安机关的主业,要求全部派出所工作围绕侦查破案转,这是当前对派出所职责的最大误解,不说有急功近利之嫌,但至少是舍本逐末。
(二)规模大小。城区派出所的规模大小主要由其承担的职责所决定,同时综合考虑社会治安特点、警务保障能力、民警综合素质、内部管理水平以及信息化推广应用程度等诸多因素。福建省城区派出所的规模以福州市为最,每个派出所均在50人以上,但承担的职能也多,包括交通管理、治安巡逻、侦办部分刑事案件等;漳州、南平、宁德等市的城区派出所规模虽然较小,但不包括以上三项职能,组织结构和运作模式相对简单,基本能够满足当地治安需要;泉州市城区派出所规模在20至40人之间,莆田市城区派出所规模在30至60人之间,但却包含了治安巡逻、刑事侦查职能,警力相对紧张。因此,规模的大与小不是衡量派出所组织模式优劣的指标,规模大不等于强,规模小不等于弱,正如企业的规模大不等于利润高一样。
(三)结构形式。派出所是实战单位,其组织形式必须符合实战需要,即尽量削减中间层次,建立扁平化组织结构,畅通信息沟通渠道,提高工作效率和执行力。信息化的快速发展,使得现代战争能够以旅团级为最小作战单元,从而推动现代军事思想的深刻变革。他山之石可以攻玉,在当前警务信息化条件下,城区派出所完全有可能以警务中队为最小作战单元,建立线性管理结构。由于派出所副职领导职数一般与派出所规模成正比,可以考虑由派出所副职领导兼各个警务中队长,直接参与执法执勤,警务中队不设副中队长。目前,一些城区派出所中间层次比较多,主要是为了解决民警的职级待遇问题。这种因人设岗的做法背离了改革的初衷,除满足少数人的权力欲望外,并不能从根本上解决基层民警职级待遇偏低问题。同时,中间层次太多,大量第一手鲜活的信息经层层过滤后变得四平八稳甚至走样,不利于上级机关掌握基层真实的情况;警令层层传达,基层反应迟滞。
(四)工作标准。规范执法执勤行为,既有利于提高派出所工作效率,又有利于保护民警免遭恶意投诉。这也是派出所正规化建设题中应有之义。当前,刑事侦查、治安巡逻、交通管理、行业场所管理等工作相对比较规范,但社区警务工作缺乏简明的操作规范。由于社区警务工作特点是民警单兵分散作业,内部监督管理触角难以延伸至每个民警,派出所民警执法执勤的随意性较大,出现疏漏在所难免,重结果轻过程的考核标准对其极为不利。比如重点人员控制,在社会控制力整体很弱的情况下,基层民警只能24小时睁大眼睛紧紧盯着,即便下如此笨功夫也不能确保万无一失;一旦漏管失控造成负面影响,民警受苦受累又受处分,心中多有怨言。但如果之前明确告知行为标准,民警未按规定行事受处分则心服口服。因此,要制定操作性强的派出所民警执法执勤工作规范,明确派出所民警在各种可能情形下的执法执勤行为,条文规定要简明扼要便于熟记,该做什么、怎么做一目了然。由于派出所是公安机关的最基层组织,处于“决策―管理―执行”流程的最后一个环节,制定工作规范不是派出所的职责所在,而是上级业务指导部门的职责。在此前提下,派出所执法执勤考核要转为侧重考核执行力,从过程看结果,只要履行了相应的程序,完成了规定的动作,就不应求全责备,从而既规避了目标管理中考核项目量化难的问题,又防止了只要有案件倒查就有派出所民警受处分的状况。
(五)警力配置。城区派出所警力配置要紧紧围绕工作目标,突出预防、优化组合,做到人尽其才、一警多能。要严格按照“城市城区派出所警力占分局总警力的比例达50%以上”的标准配备城区派出所警力,其中“城区公安派出所每所民警不少于20人”。在此基础上,按照“先配齐配强社区民警再配备其他民警”的思路科学配置派出所内部警力,保证从事防控工作的民警所占比例最大。警力确实紧张、城区面积较小的城区派出所,可以考虑不设巡逻防控队,由社区民警承担巡逻防控职能,但分局机关必须成立专门的中队,负责整个城区的巡逻防控和第一道警情出警任务。为方便开展工作,警务室责任区的划分一般与居委会的行政区划相对应,要根据辖区治安复杂程度配备警务室民警,工作任务繁重的责任区可配备2～3名社区民警,不搞一刀切。选配社区民警要把群众工作能力放在第一位,坚持能力与工作相适应的原则,做到工作选人与人选工作相结合,把合适的民警放在合适的岗位上,充分发挥每个民警的长处,提高警力的使用效益。社区民警一定要专职,且不参加派出所的值班备勤,不随便抽调从事非警务活动和辖区以外的安全保卫任务。要保持派出所民警特别是社区民警的相对稳定性,社区民警在一个责任区工作时间不得少于3年,以保持基础工作的连续性。要发挥城区经济条件较好的优势,积极争取政府出资聘请辅警人员,由派出所负责管理使用,主要投入路街面巡逻防控,原则上不下放到各个警务室,以免分散力量。
四、福建省城区公安派出所组织模式设计
近年来,福建省公安机关持续加大如实立案力度,刑事案件立案数日趋接近真实情况,百名民警立破刑事案件数均居全国前列,较为准确地反映出民警的工作量。但是,另一方面也表明了预防和打击违法犯罪的任务极其艰巨繁重。优化派出所组织模式,提高管理效益,是维护社会治安的一条重要途径。
(一)目标定位。日本在“二战”后实施全盘西化的警务改革,取消交番和驻在所制度,代之以高配警力、巡逻控制、快速反应、打击犯罪为主的美式警务模式,结果是犯罪屡打不绝,警民关系疏远,社会治安时好时坏。在深刻反思后,日本警方汲取美国现代警务机制优点,于上世纪60年代初创建了现代交番和驻在所制度,警察机关的综合战斗力全面提高,从而有效控制了现代化进程中的犯罪浪潮。新加坡的邻里警岗制度,也是经过四年的过渡期才真正显出成效。我国派出所工作务必坚定不移地贯彻执行打防结合、预防为主的方针,将工作目标紧紧锁在预防和减少违法犯罪活动上,一心一意地做好打基础、利长远的事,决不能急功近利。城区派出所治安压力大,在工作重心由打向防转型期,要认识到案件高发不等于治安恶化,社会治安好坏最终人民群众说了算,从而凝神静气地做好各项预防和控制工作。相信熬过艰难的案件高发阵痛期,城区派出所工作将走上良性发展的轨道。派出所不是营利性组织,预防工作成效难以量化考评,也不能简单地进行量化考评,可以考虑采用几个关键指标进行粗线条考评,如重点人员是否漏管失控,辖区“两劳”释解人员重新违法犯罪率、青少年违法犯罪率、流动人口违法犯罪率、是否发生系列刑事案件或出现治安热点问题、提供线索破获刑事案件数量、通过基础工作直接破获刑事案件或抓获在逃人员数量、组织发动群众情况以及群众对社会治安的满意率等。这也符合管理学的“2/8原则”,即控制最重要的20%因素,就能带来80%的绩效。
(二)职能分工。围绕目标定位,城区派出所组织以“几队一室”为宜,其中社区警务队、案件办理队和综合内勤室为必设项,巡逻防控队、交通管理队为选设项。根据各地实际情况,选设项可以并入必设项,也可以独立设置。关于社区警务职能。无论过去、现在和将来,社区警务工作都是城区派出所的中心工作,也是全部公安工作的基础工作,绝大多数的公安业务工作都向社区警务延伸,社区警务职能只能加强不能削弱。社区民警必须是派出所最优秀的民警,并专职从事社区警务工作,一般不参与派出所值班,一般不抽调参加非本辖区内的安全保卫活动,切实履行好开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范和维护治安秩序等五项重要职责。关于巡逻防控职能。从世界警务史看,巡逻只是一种勤务方式,很少有国家将其扩大为某个警种的职能。我国巡警的出现主要是为了提高快速反应能力和群众对公安工作的满意度,但巡警作为一个只有先期处置权的边缘执法警种,作为一个与机动车捆绑在一起的单一勤务警种,处境极为尴尬。然而,巡逻的威慑职能与派出所的预防职能有相通之处,将其并入派出所,由社区民警负责辖区内除主干道之外区域的巡逻任务,将巡逻、巡访、巡查有机结合起来,无论从理论上还是从实践上看都是可行的。拥有一支庞大的巡逻力量不是很有必要,但县级公安机关必须保持一支专职巡逻力量,负责城区主干道的巡逻及“110”出警任务。城区面积小、治安相对平稳的城市如南平、龙岩、宁德等可以借鉴漳州“110”的做法,由市局直接负责城市巡逻防控任务。在城区实行一级接出警的前提下,由指挥中心负责协调专业力量和派出所民警共同做好巡逻防控工作。关于刑事侦查职能。从理论上讲,所队之间没有不可调和的矛盾,但是侦防机制改革以来十多年的探索,仍未找到彻底解决所队之间矛盾的途径。从福建省城区派出所改革历程看,治安复杂城市的城区派出所均负责办理部分刑事案件,可见城区派出所办理刑事案件是大势所趋,关键是要厘清城区派出所与专业刑侦部门的刑事侦查职能,即派出所主要负责办理案情简单、因果关系明显、无须采用技术手段的刑事案件;刑侦部门走专业化道路,承担绝大多数刑事案件侦办任务,特别是重大案件、系列案件以及需要采取侦查手段的案件。但是,这样的界定仍显模糊。既然泾渭分明地划分城区派出所与专业刑侦部门的刑侦职能徒劳无功,无妨保持模糊状态,转而从运作机制上解决问题,重点是拿捏好“度”:既要求派出所办理刑事案件,以解决派出所办案压力不足问题,又不鼓励派出所多办刑事案件,以解决重打轻防问题。为此,要把刑事打击工作列入派出所工作考评项目,确定封顶分值。关于交通管理职能。交通压力大的城市如福州不宜将交通管理职能并入城区派出所,以免冲击派出所的主业;交通压力不大的城区派出所暂时可以将其并入,与巡逻防控职能合并,成立交巡警,既管交通又管治安,提高警力资源使用效益。但随着经济社会的发展,交通管理压力只会越来越大,长远地看不宜将交通管理职能并入派出所。在明确派出所职责的同时,要建立派出所民警职位管理制度,明确每个职位的职责要求、执法执勤标准、工资待遇、奖惩措施等,让每个民警清清楚楚地知道自己该做什么、怎么做以及可能的结果。
(三)运行方式。对城区派出所警务工作要避免抽象原则和理论指导,侧重于具体的行动规范和操作方法设计,各个警务中队既分工又协作,使整体大于部分之和,从而实现有限人力资源的最佳组合。派出所工作得天独厚的优势是深入群众、扎根群众,而这恰恰是当前派出所工作最为薄弱的环节。针对新形势下群众工作出现的新问题新情况,有的城区派出所除运用经济杠杆撬动群众积极性之外,再没有其他高招,蕴藏在群众之中的巨大热情没有被充分调动起来。有的城区派出所对群众工作望而却步,甚至不相信、不依靠群众,完全靠民警单打独斗,不仅自身不堪负荷,而且派出所工作路子越走越狭窄。问及群众工作难的缘由,绝大多数民警拿进门难说事,殊不知如新加坡这等文明国家,警察真正能够入户的也不足三分之一。借助经济利益“引诱”群众发挥作用是有限的,更要抓住群众渴望社会安定的心理,把其内在的治安积极性调动起来,这是社区警务建设的核心战斗力所在,也是和谐警民关系的必然结果。然后辅之以信息化建设,派出所工作必能生生不息。城区派出所勤务方式要实践这一理念。如警务室工作。我省大部分城市硬性规定警务室民警每周必须在警务室工作3个半天甚至更多时间,这是对城乡社区警务战略的片面理解。在广大农村地区,安排民警长驻警务室开展工作被实践证明是完全正确的,一些地方夫妻警务室因应而生;但在城区,由于每个派出所辖区的面积都不大,群众到警务室办事与到派出所办事差不了多少时间,急事可直接到派出所办理,非急事警务室民警可预约上门服务或在规定的警务室开门时间统一受理,事实上警务室每次接待群众寥寥无几,每周开门半天足矣。社区民警每天参加派出所早会后一律下社区工作,实行弹性工作制、错时工作制,每月向社区群众作述职报告一次,警务室充其量只是其处理临时事务的一个就近场所而已。如案件办理队工作。刑侦部门受警力制约,无法承担全部刑事案件侦办任务,派出所案件办理队必须部分地承担刑事案件办理任务。在我省派出所具有侦办刑事案件职能的地方,其直接破获刑事案件数一般占三成以上,可将其设定为派出所破案数的底线,若达不到要求则在考评中予以扣分,超过不予加分。同时,案件办理队要加强与专业刑侦部门的沟通联系,分析研判辖区治安形势,定期不定期地发布预警通报,指导社区警务队有针对性地开展预防工作。
(四)反馈机制。根据英国经济学家亚当•斯密的劳动分工理论逐步形成的科层制组织,是一个等级分明、以命令控制为特征的金字塔结构,其基本运行法则是上层决策、中层管理、基层执行。一项正确的决策,常常需要经过不断的反馈,多次进行修正后才能得到。反馈过程实质是实践、认识、再实践、再认识的过程。我省城区派出所机制改革均自上而下发动,反馈机制是否健全直接影响公安决策的科学性。同时,任何组织都会老化,及时有效的信息反馈能够使派出所及时修补内部缺陷,始终充满生机和活力。城区派出所组织模式优劣,民警最有发言权。民警想进言、敢献策、说真话是有效反馈机制的直观表现。为此,要进行合理的授权,授权给派出所领导直至每一个民警更多的话语权,切实给派出所减负,使派出所民警人人感到受重视、被信任,从而激发责任心和参与感;要坚持民主决策,搭建自由交流的平台,如在线交流、领导信箱等,加强上级机关与派出所的互动,听取民警真实的心声,领导者也许不同意派出所民警的观点,但要尊重派出所民警说话的权利,不仅言者无罪,而且对金点子还要给予重奖,从而把民警的智慧凝聚到探讨解决热点难点问题上来;要大力加强警营文化建设,培养派出所核心价值观,增强团队的凝聚力,使民警切实感到“一荣俱荣、一损俱损”,从而积极主动地参与派出所建设。上级机关要经常进行换位思考,了解派出所工作的困难,熟悉派出所民警的心理,满足派出所民警的期待,努力为其更好地开展工作提供充足的人财物保障和有力的技术手段支援;要充分应用公安信息化的成果,对派出所民警工作进行信息化管理,尽可能地实现民警工作情况网络系统自动生成,降低人工考评的成本,方便派出所领导随时掌握,形成派出所民警之间争先恐后的良性竞争氛围。同时,广泛听取人民群众对派出所工作的意见建议,有针对性地调整派出所的警务机制和勤务方式,只有这样,城区派出所组织模式才能日臻完善。
参考文献:
[1]转引自张德.管理学是什么[M].北京:北京大学出版社,2006∶85.
(责任编辑:陈尚志)