行政管理论文：行政管理视角下政策试点的局限——以中国城市生活垃圾分类治理为例
本文是一篇行政管理论文，笔者认为政策试点的探索性，利于解决某些风险较高，需要谨慎对待的问题。如营改增试点，中央政府先指定试点单位，通过试点进行风险评估，进而降低决策风险。其次，便于解决一些影响重大、地方政府不愿意花费太多精力去解决且迫切需要解决的问题。如城市生活垃圾分类治理试点，中央运用行政手段指定政策试点单位，可以在一定程度上推动该问题的解决。最后，政策试点可以发挥地方的创新能力解决社会问题。如服务外包示范城市试点，缺乏可以借鉴的实施经验，中央政府出台指导方案，定下政策试点的基调，给予基层政府有较大的创新空间,借助基层地方的创新力量探索最优解。
第一章 文献综述
一、政策试点过程机制研究
政策试点是为实现特定的政策目标而寻找政策工具的过程，政府对政策工具的不确定性是开展政策试点的前提。[4]何增科针对政策试点的流程，提出“媒体报道--上级肯定--树为典型--党政发文总结推广经验--制度化”五个步骤[5]。刘伟则把政策试点和政策过程基本理论进行对接，认为政策制定的过程可以分为前试点阶段、试点阶段和后试点阶段。本文认为刘伟的政策过程理论，前试点阶段和试点阶段区分不明，且缺乏很强的区分必要性。可以把政策试点过程机制分为“先行先试”（政策创新）和“由点到面”（政策扩散）两个阶段。“先行先试”是政策试点的第一步。在“先行先试”阶段存在两种情况，一种是上级政府有明确的政策目标，但缺乏政策内容和工具,下级政府可结合本地实际情况因地制宜的推进政策试点。另一种是上级政府有明确的政策目标，也有偏好的政策内容，但缺乏落实政策内容的工具。此时各地推行的政策试点容易呈现趋同性。“由点到面”阶段，是中央政府把试点区形成的政策经验进行确定，并在其他地区进行大量的复制[6]。
（一）“先行先试”阶段的研究
“先行先试”构成了整个“政策试点”过程的前半阶段，即通常所说的“典型试验”。周望指出这一阶段的试点要经过选点、组织、设计、督导、宣传和评估六个环节[1]。对于试点地区，宽泛的政策为地方政府提供了自由操作的空间，便于因地制宜地推进政策创新，但宽泛的政策有时也是滋生地方政府满足最低要求的“温床”[2]。Heilman 认为中央通过政策试点把试验的风险分散到地方[3]，地方政府的政策创新给中央政府提供了政策试错的机会。王绍光通过农村医疗融资体制变迁案例，认为政策试点为中央政府提供了包容性更强的政策学习过程[4]。在这一阶段中，试点地区需要承担一定的风险，付出一些额外的成本，但与此同时，通过这些政策试验性工作，试点地区可以获得额外的“政策红利”。基于这两者的不同预期，各地方、各部门对不同试点项目的态度也存在明显差异，这将导致政策试点产生不同的政策效果[5]。为地方更好的开展政策试点，中央在政策制定时保留很强的灵活性，这在一定程度上有利于把地方的经验纳入国家层面的政策制定过程[6]。
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二、政策试点的优势与局限性研究
中国政策试点在不同领域取得的成绩差异化显著，在经济领成效彰显（Heilman，2008）；而在社会管理领域并没有取得可喜成效。学者们对政策试点的取得的不同效果展开研究。
（一）政策试点的优势研究
学者们（张权，2017；周望，2013；郑剑，2018）认为改革开放后政策试点成为以“摸着石头过河”、“以点带面”为特征的渐进式改革的标志性举措，是一种中国式经验[6]。Heilman 认为政策试点机制在一定程度上提高了中国政治体制的学习能力和适应能力[7]。政策试点在选择试点时侧重于那些能够预先将政治阻力降到最低的地区进行试验，有利于避开障碍，推动政策试点启动，有助于实现创新，形成新的制度。王绍光在Heilman 研究基础上指出，中国体制的学习能力和适应能力比 Heilman 所理解的要顽强，他认为 Heilman 涉及的实际上只是他所创建的四种学习模式的第二类，中国的政策试点机制能够通过各类学习模式探索符合中国国情的医疗卫生体制、以至整个福利体制,为中央政府提供容错性强的政策制定方式，进而提升体制的整体适应能力[1]。
宁骚、Heilman 等指出政策试点为改革提供了纠错机会[2]，政策制定者可以提前识别执行中的困难，减少“盲目”执行的次数，并把试验的风险分散到地方。[3]Heilman、王绍光等人的研究充分展现了政策试点在中国国家治理中的作用，同时（周望，刘伟，王浦劬，梅赐琪，王绍光等）指出政策试点与国家战略目标相符，可以获得中央政府支持，便于取得成功。他们认为地方政治精英对地方创新的偏好，会受政治精英与中央领导之间的信任关系影响[4]。在信任度高的情况下，地方政府会推进体制机制的配套改革，充分利用地方政府的信息优势，使各项改革措施更符合当地的实际情况，对政策试点的推行起保障作用[5]。
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第二章 政策试点的局限的分析框架
一、政策试点通过行政发包方式治理的局限
政策试点不仅是消减、缓和央地结构化矛盾的治理机制，还是中央控制地方的一种机制和手段。政策试点“将地方分散试验和中央选择干预结合在一起，把地方经验有选择地吸收到国家政策中，是一种不稳定却富有成效的组合。”[2]我国各地情况迥异，地方政府掌握着当地实际情况信息，比中央政府更清楚针对本地实际情况如何运作更有成效，针对这一现状，中央政府选择性挑选政策试点区，由各政策试点区在科层体系内对治理问题进行探索。这与周黎安“以下达任务与指标分解为特征的行政事务层层发包，高度依赖地方政府和部门自筹资金的财政分成和预算包干”的行政发包过程相符合[1]，由此可以把政策试点治理从中央到地方的运作看作一个行政发包的过程。
中央政府是发包方，各试点政府及其相关部门是承包方。中央政府把具体的治理方式这个任务发包给各试点城市政府，由后者决定如何设置、探索试点内容。中央政府在发布政策试点时，政策试点直接面向地方政府，试点内容要求多为宏观性、指导性的话语，对政策试点作用对象的具体运作方式谈及较少。中央政府通过行政发包的方式把具体工作内容转给承包方，即地方政府，由此地方政府直接面向政策试点的治理对象，且拥有较大自主权。中央通过政策试点结果验收、通过对地方政府的控制来进一步把控政策试点内容，进一步控制政策试点治理对象。在这一过程中，政策试点并没有直接面向治理对象本身，而是面向治理主体地方政府，中央政府选择性控制政策试点，在客观上可以对政策试点形成督促，故政策试点的局限与通过行政发包方式治理有关。
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二、政策试点的供给机制与公共产品的“复杂”性质不匹配
Heilmann 以基本卫生服务为例，进一步阐释政策试点对改善公共产品的提供效益不明显[1]。本文借鉴 Heilmann 的观点，认为政策试点的局限与公共产品的性质密切相关，尤其是以政府提供为主导的公共产品[2]，其性质是决定理想治理机制的基础变量之一[3]。
奥斯特罗姆认为公共产品的提供效率与利益相关者的参与程度和规模经济有关，公共产品的这种特性在一定程度上决定了其所需求的治理机制，鉴于这一研究思路，本文认为公共产品的提供者和消费者之间的合作程度会影响公共产品的提供效率。[4]孙晓东认为公共产品的提供效率会受公共产品的规模经济影响，每一项公共产品的规模经济都包括直接服务的规模经济和间接服务的规模经济两部分。奥斯特罗姆认为对于有较强间接服务的规模经济，可以通过分权治理的方式提供服务。但是，对于由政府直接提供服务的公共产品，其供给效率还会受提供者和消费者之间的合作程度的影响。所以其理想的治理机制需要把规模经济和合作程度这两个影响因素结合起来考虑(见表 1)，
[1]由此形成四种公共产品类型，高合作、强规模经济型；高合作、低规模经济型；低合作、强规模经济型；低合作、低规模经济型。
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第三章 案例分析：2000 年之后的城市生活垃圾分类试点............................. 22
一、城市生活垃圾分类试点介绍.......................22
二、城市生活垃圾分类试点存在的问题..............................28
三、城市生活垃圾分类试点的局限分析...............................31
第四章 结论与展望..........................................40
一、政策试点的优势与局限......................40
二、政策试点在国家治理体系中的地位..............................41
三、政策试点治理机制的变化.................................42
第三章 案例分析：2000 年之后的城市生活垃圾分类试点
一、城市生活垃圾分类试点介绍
2000 年，北京、杭州等 8 个城市被原建设部纳入垃圾分类收集试点城市。这八个试点城市，组织开展垃圾分类工作。八个试点城市虽在部分家庭实现了垃圾分类目标，在小区也设置了不同种类的垃圾桶，但在中端运输环节，由于运输设备不足等问题，事前已经实现分类的垃圾往往重新“合”在一起。城市生活垃圾分类试点未能实现预期目标。2017 年 3 月发改委、住建设等联合出台《生活垃圾分类制度实施方案》，规定在直辖市、省会城市等 46 座城市的城区范围先行实施生活垃圾强制分类[3]，此次城市生活垃圾分类试点突出强调实施强制分类、引导居民自觉分类和完善分类、回收、处理等环节的系统配套设施。本文以“26 号文”为界，把 2000 年后的城市生活垃圾分类试点分为早期试点和实施强制分类的城市生活垃圾分类试点。
试点城市生活垃圾分类投放情况存在差异。各城市结合当地生活垃圾产、运情况、分类试点小区的情况，制定出不同的分类投放方式，概括而言，主要分为居民主动分类和分拣员二次分拣两种情况。但在实际运作过程中，八个试点城市所取得的结果差异化明显，北京市的试点成效最好，垃圾四分类投放基本可以实现；上海市和杭州市的试点成效次之，不同试点小区之间的成效也存在差异，试点小区可以做到分类投放；广州市的试点小区和学校基本可以实现分类投放，但也有部分地区试点成效甚微，如南京市、厦门市和深圳市，试点小区的分类投放效果不佳，仍以混合投放为主；桂林市仍实行生活垃圾混合收集传统模式[3]。
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第四章 结论与展望
一、政策试点的优势与局限
政策试点的探索性，利于解决某些风险较高，需要谨慎对待的问题。如营改增试点，中央政府先指定试点单位，通过试点进行风险评估，进而降低决策风险。其次，便于解决一些影响重大、地方政府不愿意花费太多精力去解决且迫切需要解决的问题。如城市生活垃圾分类治理试点，中央运用行政手段指定政策试点单位，可以在一定程度上推动该问题的解决。最后，政策试点可以发挥地方的创新能力解决社会问题。如服务外包示范城市试点，缺乏可以借鉴的实施经验，中央政府出台指导方案，定下政策试点的基调，给予基层政府有较大的创新空间,借助基层地方的创新力量探索最优解。
政策试点在运作过程中，也存在一定局限：
第一，代表性试点区选择存在困难。政策试点本身的尝试性决定了需要选定少数几个地区进行政策效果测试。而这些“先行先试”的试验效果很大程度上决定了政策试点可行性的整体评估。[1]针对一些需要在大范围内推广应用的政策试点，试点区域的选择尤为重要，中央政府所选的试点区域要有代表性，要能体现地域的差别、地区经济发展间的差距。同时试点区政府在寻找试点的过程，既要体现非随机性，又要体现本区域的代表性，由此试点运作的结果才有代表性，才能取得普适性经验，才能把“盆景”发展壮大为“森林”。
第二，政策试点存在“无限期”的困境。政策试点处于尝试阶段，政府工作人员的“预知决策”虽有指导作用，但客观条件在政策试点的实际探索过程制约力度很强。许多复杂政策试点，如城市生活垃圾分类试点，涉及多主体、多链条、多部门治理，对其进行预判的困难程度很高，且预判结果的可靠性也有待进一步验证。给予政策试点足够的时间和空间去试验、去探索，所取得的治理模式更能顺应公共产品的治理规律，更具有可复制、可推广性。然而有些政策问题亟待解决，这个“期限”给政策试点探索合适方式带上了“枷锁”，使其局限性放大。
第三，政策试点在解决公共产品/公共服务提供方面存在先天不足，公共产品的属性决定了实现其有效治理需要多元治理机制，而政策试点本身在行政体制内运行，其运作过程离不开行政治理机制，在压力型体制作用下，政府工作人员更倾向于依靠行政治理机制解决问题，由此治理机制不匹配的问题使政策试点在解决公共产品的“复杂性”性方面存在局限。
参考文献（略）