摘 要：我国从2000年开始实行中央部门预算编制改革。推行部门预算是我国政府预算制度改革的关键步骤，对于规范我国财政秩序、克服低效浪费腐败现象，对于加强预算约束提高预算管理水平，对于财政预算理论革新和预算管理制度创新，都具有重大意义。本文分析了人民银行部门预算的特点，指出人民银行部门预算在实际执行过程中存在的难点，并对改进部门预算的编制和加强财务预算管理进行了一些有益的思考。
关键词：金融；中央银行；财务管理；部门预算
中图分类号：F832.31 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)09-0086-03
部门预算是指以部门为依托，一个部门一本预算，将预算落实到每一个具体部门。我国从2000年开始实行中央部门预算编制改革，各部门编制本部门预算，经财政部门审核，最后报人民代表大会审议通过。它不同于我国在2000年以前实行的收入按类别、支出按功能的汇总预算。自财政部下发《关于改进2000年中央预算编制的通知》始，中央各部门逐渐开始采用部门预算编制方法编制年度预算。部门预算要求所有的开支都在预算中反映，各种收入(包括规费收入、行政事业性收入和其他收入)也都纳入预算管理，从而全面详细地反映了各政府部门的收支情况。推行部门预算是我国政府预算制度改革的关键步骤，对于规范我国财政秩序、克服低效浪费腐败现象，对于加强预算约束提高预算管理水平，对于财政预算理论革新和预算管理制度创新，都具有重大意义。[1]
人民银行自1994年起实行独立的财务预算管理制度。根据中央统一部署，近年来不断推进财务预算管理制度的改革：2000年修订了《中国人民银行财务制度》，[2]根据实际情况，对财务收支科目适时进行调整修改，实行费用指标的全账户管理；2006年试行部门预算；2007年全面实施部门预算。随着部门预算在人民银行的正式实施，财务预算管理要求的逐年提高，财政部、审计署监察部门审计检查力度的不断加强。对部门预算在人民银行实施的情况、存在的问题进行思考，研究如何完善人民银行财务预算管理制度，如何改进人民银行部门预算的编制，如何保障人民银行履行中央银行职能的财务需要，是各级人民银行机构要认真解决的重要课题。
一、人民银行实施部门预算的特点
人民银行作为我国的中央银行，有执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等央行职能的特殊需要，但其管理费用支出，是人民银行作为国家行政机关的经费支出，所以特殊的身份使人民银行部门预算不同于其他政府部门，呈现出如下特点。
1.资金实行指标管理。现行人民银行预算实行的是指标管理，其所需资金财政部只核定指标不核拨款项，由人民银行直接在收入中支用，未执行收支两条线和国库集中支付，这有别于一般中央部门预算的要求。[3]这主要是由于人民银行独立地执行货币政策，必须保持一定的独立性。而且人民银行肩负“发行的银行”特殊使命，是我国的货币发行当局，同时要开展外汇储备经营和黄金、债券等资产业务。特别是在处置金融机构支付风险和不良资产时，要适时发放再贷款、特别贷款，承担了金融机构大量的不良资产包袱。这些业务都根据一定宏观社会经济形势而变化，从而使人民银行收入规模无法准确估量，其收入的性质也有别于其他国家行政机关的一般预算收入和政府性基金收入。所以，为保证人民银行履行职能的独立性，对人民银行预算管理实行了特殊的指标管理。
2.使用企业会计要素。在资产负债表三个会计要素中，行政事业单位预算会计中资产与负债的差额采用“净资产”称谓，这与国际通行的用法一致。而企业会计中与之相对的概念是“所有者权益”，它是各种投资者对企业净资产的所有权。同时，它也是与债权人权益相联系的概念，它们共同构成“权益”概念。人民银行资产负债表仍采用了“所有者权益”的概念，因为人民银行有其特殊的职能和业务，获得特定的利润，是与国家和全体人民的权益相联系的，人民银行虽然不是金融企业，但其会计要素还是带有一定的企业会计的特征。
3.仅含费用支出预算。当前人民银行部门预算仅含费用支出预算，即作为国家行政机关的经费支出，包括基本支出预算和项目支出预算两个部分。业务性收支等需在财务收支计划表中补充反映，一起作为人民银行年度预算报送财政部。共设置七个科目，其中基本支出科目分为“人员经费”和“日常公用经费”两个子科目。项目支出下分“基本建设类项目”、“行政事业类项目”和“其他类项目”三个子科目。目前人民银行分支行要编制的报表、文本包括《费用预算表》、《支出预算表》、《项目支出预算表》、《单位人员情况基本数字表》、《中央行政事业单位住房改革支出情况表》等。
二、人民银行实施部门预算的难点
当前人民银行在实行部门预算的过程中还存在不少薄弱环节和执行难点，财政、审计部门对人民银行预算的审批监督力度也不断加大，历年来检查发现的问题也有不少。
1.预算编制时间短，下达时间晚，费用预算控制难。现行部门预算“二上二下”编报流程，从财政部发出编制通知，人民银行在当年10月底前“一上”上报次年预算，编制时间只有一两个月；到次年人大会议结束30日内“二下”最终预算批复数，各级分支机构层层分配预算指标，到达县支行往往要到5月份，历时要半年多，待年底11月份左右微调时时间就更长。由于编制时间相对较短，事先的调研不充分，主观预测的成分加大，编制起来就不够细致科学。另一方面，下达时间相对比较晚，而各级人民银行的费用支出却随着工作的开展从年初就开始发生，使下级行上半年前几个月出现“真空期”，费用控制难以把握，出现前紧后松或者前松后紧的现象。因为实际支出不断变化，一些费用如人员经费和公用经费中大部分账户都是刚性账户，无法控制，如果以上年标准打个折扣来控制本年开支就比较机械化、不合理，加上有的账户发生支出集中在上半年支付，因此上半年即使紧缩开支也常常超过控制额度。为了不突破指标，下半年尤其是年底不得不出现调账行为，结果又背离了预算管理的要求。
2.指标体系不健全，账户控制不科学，零基预算实施难。人民银行干部职工实行的是参照国家公务员管理的行员管理制度，其各项收入既有别于国家公务员，又有别于金融机构人员。人员经费支出过高或过低都不利部门预算的贯彻执行，但目前尚未建立符合人行实际的科学定员定额指标体系。另一方面，人民银行不同性质的业务未划分清楚，行政性支出与事业性服务性支出界定不清，造成基本支出与项目支出互相挤占的现象，原来还有一些科目账户的控制小指标如业务招待费，也因标准过低脱离实际而常被突破。由于健全的指标体系、科学的收支分类是零基预算的实施基础，当前人民银行在预算编制的方法上实施零基预算就有些力不从心，尤其是日常公用经费基本上仍然是采用“基数加增长”的传统方法，在预算编制的内容上存在随意性，缺乏明确的编报依据，外界反映人民银行人均基本费用支出水平过高的问题虽然有失偏颇，却也是指标体系不切实、支出科目划分不清的必然结果。
3.有关部门参与度不够，下级行预算参考度不高，编制流程流于形式。目前人行各分支机构的预算完全是由会计财务部门编制的，缺乏对各级机构职能运行成本的研究，没有人事、反洗钱、征信、清算、国库等业务相关部门参与，预算工作没有受到应有的重视。此外，基层行是预算编制的起点，基层行编制的预算是上级行编制和核批预算的基础，但总行最后核批的预算往往与基层行最初的预算相差甚远，基层行所编制的预算在整个预算编制过程中发挥的作用非常有限。这是由于基层行作为资金使用者多侧重于考虑资金需要，而总行作为资金分配者多考虑资金约束，一般只是在确保基本资金需要的前提下全面统筹，确保重点。其实推论到人民银行和财政部的资金关系，也体现了这种供需矛盾。
三、加强人民银行部门预算管理工作的建议
人民银行编制部门预算是依法理财，体现依法治国的客观需要。实行部门预算对人民银行还有一些有利的影响，一是随着科目设置的调整完善，原在“公用经费支出”科目下反映的部分费用支出调整到“项目支出”科目核算，将有利于解决人民银行人均基本费用支出水平过高的问题；二是改变全账户管理模式，实行大类控制，有利于解决“费用串户”违规问题；三是项目支出管理细化，由总指标控制变为直接批复具体项目，总行审核文本和财监办审核项目双管齐下，有利于加强项目监督；四是预算批复相对实施部门预算前要提前一些，有利于预算资金均衡安排统筹使用。所以贯彻部门预算也是人民银行加强自身财务预算管理、提高财务资金使用效益的主观需要。根据人民银行职能、业务的特殊性，针对实施部门预算过程中存在的难点和问题，笔者提出以下建议。
1.强化预算管理意识，提高预算工作参与度。全面推行部门预算，关键是要强化预算管理意识，严格预算执行，厉行节约，禁止铺张浪费超预算。各项支出都要有预算约束，一经批准，就具有法律效力，就必须严格遵照执行，不得随意更改或变通。人民银行各级分支机构、各内部部门都要树立和强化预算管理意识，积极参与到部门预算工作中来。一是加强对基层行相关人员的业务培训和预算编制工作的指导，促使其强化预算约束意识，在编制预算时合理权衡资金需求和资金约束，促进基层行预算编制的规范性、科学性，提高其预算的可参考性。二是加强对本级人民银行内部各相关部门的宣传和培训，多方参与，多作研究，多提供信息，多反映实际，共同加入部门预算工作中来，而不只是会计财务部门负责算钱、其他部门负责花钱，改变传统工作观念，不再单单依赖“办多少事要多少钱”，而要做到“有多少钱办多少事”，齐心协力把预算编好、执行好。
2.适当提前编制时间，加快指标下达速度。实行部门预算，细化预算，客观上要求安排充裕的编制时间，这是保证预算编制质量的重要条件。许多国家预算编制时间都在一年左右，即在每一个预算年度开始之时就着手下一年度预算编制工作，使预算的编制有较充分的筹备、测算、讨论过程，保证经济资料收集、指标测算、项目取舍等工作的必要时间，提高预算编制的准确性。从人民银行的实际看，每年的人民代表大会过后，也就是年度预算正式批准后，就应当着手开始下一年度预算的编制工作。而各级行都应提高工作效率，迅速将预算指标合理分配安排并下达到下级行，也是规范预算管理、加强预算约束的一个重要内容，可以从上到下做到对总形势、总盘子心中有数，早作准备，统筹使用。因此，一手抓当年预算的执行，一手抓下年预算的编制，二者不可偏废，均要保证时间。
3.理顺职能关系，制定科学指标体系。明确职能是实行部门预算的前提。不应不加区分地将人行的所有职能、业务都纳入部门预算的范围，而应将其经营业务、社会事业性服务与行政管理职能三者从机构设置或财务预算管理体系上进行划分。[4]对其经营性业务应按照金融企业性质进行管理和核算，按实列支；对其社会事业性服务应实行事业体制管理通过有偿服务实现收支自求平衡或差额拨款；对其金融行政性职能，实行部门预算管理。在按照人民银行职能业务特点，界定清楚各类支出的类别和性质后，才能推行部门预算的“零基法”，这是一项复杂的系统工程，必须建立相关的配套制度，如公共资源簿记制度、支出标准定额、固定资产购建支出项目库和财务信息控制系统等等。在做好人民银行系统清产核资工作，全面反映人员结构、资产数量质量情况的基础上，应合理确定人民银行定员定额标准，以国家法规制度为依据，结合实际情况，兼顾其他金融监管机构的预算水平，体现合规、合理、公平效益原则。
4.保持一定的独立性，加强与监督部门的沟通。一方面，人民银行作为中央银行，为更好地制定并有效地实施货币政策，必须在法律上保持较高的独立性，防止出现财政挤压银行、成为财政“出纳”的现象。由于我国的特殊国情和实际发展阶段，人民银行的独立性不可能象美联储那样脱离于财政总预算之外，但应该允许和保证人民银行在不违反财经法规纪律的前提下，在财务预算管理上保持更大的独立性、自主性、灵活性。另一方面，根据《预算法》、《审计法》、《中国人民银行法》等的规定，人民银行的财务必须依法接受监督。人民银行各地分支机构作为中央部门基层预算单位，属中央财政支出的范围，财政部、审计署驻各地派出机构应该加强对其监督管理。[5]所以双方应加强沟通联系，要建立日常工作联系制度，从报表资料报送、重大事项报告、参加相关会议、重要信息反馈和预算项目调研等方面，加强信息交流和调查研究，不断探索研究人民银行在部门预算管理过程中的新情况、新问题和新动向，为制定人行部门预算、财务制度方面的政策、制度提供决策参考。
参考文献：
[1]财政部.中央部门预算编制指南(2007年).
[2]财政部、中国人民银行.中国人民银行财务制度讲解(2000年).
[3]陈贤琳.人民银行财务预算管理问题新探[J].财政监督，2005，(5).
[4]财政部湖北专员办课题组.改革和完善人民银行预算管理[J].决策与信息：财经观察，2006，(1).
[5]程爱书.强化人民银行财务预算管理模式初探[J].金融会计，2004，(10).