摘 要 2009 年，司法部在全国推行“法律援助十项便民措施”，“点援制”即为其中一项。在我国中部最大的城市武汉，政府的法律援助能力着实有限，法律援助质量整体上远低于有偿服务。在有庞大法律援助需求量和律师队伍的武汉，解决法律援助质量、法律资源高效整合的“点援制”对武汉法律援助有着重大改革意义并且现实可行性。
关键词 法律援助 点援制 武汉市
作者简介：杜晨曦，中南财经政法大学法学院2012级本科生。
中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）05-195-02
法律援助是由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员，为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项法律保障制度。但，我国现行的“指派制”援助方式存在种种弊端，援助人员与当事人信任关系难以建立、援助人员存在重形式轻实体的问题、援助人员擅长领域与案件不对口、甚至援助人员自身法律素养亦有不足。
如何做到“应援尽援”、“应援优援”，早在2005年广州市已经探寻了一条解决大城市法律援助瓶颈的制度——“点援制”。作为法律援助制度的一项创新，着眼于我国法律援助制度瓶颈，为我国由政府主导的法律援助开辟了一条改善援助质量、针对性等方面的有效途径。而后，北京、厦门、西宁、海门、佛山等城市也陆陆续续的开展“点援制”。
一、“点援制”解析
“点援制”，是指由法律援助中心将其专职律师和社会律师的信息整合后建立法律援助服务人员信息库，受援对象可以根据自己的需要选择律师为其提供法律服务的创新性制度。“点援制”中法律援助志愿律师团队不断完善，比如广州市又根据律师业务特长、办案经验将其细分为刑事、民事、未成年人、残疾人法律援助志愿律师团队等。法律援助志愿律师团队的形成完善就是法律援助专业化的有益探索。
“点援制”区别于“指派制”显著特征在于是受援人可以根据自己的需求和律师名录提供的律师信息自由地选择律师。基于此形式，点援制的援助流程大致如图一：
图1
“点援制”的实行，相对于“指派制”法律援助形式需要更高的条件。首先，需要地区已建立起体系化的法律援助机构与队伍，有相应的法律援助经验构与完备的机构，才能建立与运行该制度。其次，该地区对于法律援助有的需要。最后，有数量较多职业素养较高的律师群体，才能够保证法律援助的需求与质量。
二、武汉市法律援助状况
武汉市是我国实行法律援助最早的试点地区之一，武汉市法律援助中心于1997年8月正式对外挂牌开展援助业务，已历经了17年。现，武汉市的政府法律援助已建立市、区两级14个法律援助中心，在79个司法所建立了流动人口法律援助工作站。在武汉，参与法律援助还包括社会组织、律师事务所和律师、宗教团体三类。其中社会组织主要包括两类：第一类是武汉市的各级工、青、妇、老、残设立的法律援助组织。第二类则是武汉各高校法学院设立的法律援助机构。
2010年-2012年，武汉全市法律援助机构共办理各类法律援助案件1万余件，办理法律援助事务近10万件，“12348”法律援助专线平台提供电话咨询服务4.5万余人次，为当事人避免和挽回经济损失8600多万元。工会、妇联、残联、劳动社保等人民团体和单位建立了80余家法律援助工作站，160余家律师事务所建立了受援点。同时政府还在《长江日报》、《楚天都市报》等媒体建立了法援工作站。武汉市政府还组建了楚天公益律师团、法律专家库，并广招社会法律援助志愿者等等。
在高校法律援助方面，以中南财经政法大学法律援助与保护中心为例，中心自2000年成立以来共接待来访者14000余人次，回复电话、信件3300余件次，代写法律文书4000余份，代理各类案件100余件。
此外，一些民间人士也以兴办法律援助网站、组织社区法律活动方式推动武汉市法律援助进程，比如由湖北省前人大常委副秘书长周冶陶女士创办的“调解网” 。
三、武汉实施“点援制”的必要性
近年来，武汉市政府对于法律援助愈加重视，采取了多种渠道加强法律援助宣传力度、扩大法律援助范围和提升非政府力量的参与度。武汉市法律援助取得了相应的成果，但仍有许多不足之处。
（一）制度层面上的缺陷
1.法律援助申请标准较为僵硬且严苛。武汉市法律援助的经济申请标准为武汉市城乡居民最低生活保障的1.5倍。《湖北省法律援助条例》规定了几类免于经济困难标准审查的情形。而《武汉市法律援助条例》还规定有：经证明确无能力支付法律服务费用以及有其他特殊困难。无论是以最低生活保障待遇为经济困难标准，还是以无力支付法律服务费用为补充，都不能完全贴合我国法律援助实践需要和法律援助立法本意。
从调研和统计情况来看，享有最低生活保障待遇的人对法律援助的需求并不高，而真正需要法律援助的人虽然经济困难但因不符合苛刻的经济困难标准而得不到援助。
2.提供援助范围狭窄，无法应对变化万千的法律援助需求。虽然2009年武汉市将土地土地承包经营流转、交通事故、医患关系等5类纠纷纳入援助范围 。法律援助事项范围受社会经济等的影响经常会发生变化，比如近年来的房屋拆迁案件。随着武汉市财政对法律援助支持持续加大，可以借鉴广东省的做法：对法律援助事项不作任何限限制，申请人符合经济困难标准及案情标准，就为其提供法律援助服务。
3.《武汉是法律援助条例》中对律师指派方式规定不明确。在1999年颁布的《武汉条例》对于法律援助的方式没有明确规定。一是，律师事务所、法律援助行政机构、社会组织的援助案件分配不明。二是，同一辖区律所、社会组织的分工不明。三是，对于指派的援助人员的专业性、针对性审查。对于这些问题学术界缺乏关注，而实务问题却一直存在。
（二）现实层面存在缺陷
人员层面，有限的法律专业资源不能满足大量的需求。据统计，武汉市2007年、2008年法律援助案件共4769件 ，2010年-2012年则为10000余件 。法律援助案件增长较快，且在2014年武汉有将法律援助申请标准从城乡居民最低生活保障的1.5倍扩大至2倍，如此将多出30万可接受法律援助人口。法律人才有限且其中实际愿意投身到法律援助较少。面对能享受法律援助群众的增加以及援助范围的拓宽，如何满足法律援助的巨大需求是武汉法律援助的重大问题。
在服务质量层面，指派制服务质量标准不明确，对援助人办案的质量缺乏有效监督。法律援助作为武汉市自2007年着力打造的“民生工程”，其质量已经得到改善。但由于缺乏明确具体、可操作性强的评判标准和有力监督，以至于援助质量仍有巨大提升空间。
（三）点援制的优势
由于符合法律援助资格的受援人可以根据案件的基本需求并参考当值援助律师名册，选择其一作为自己的代理人并进行初次会面，有助于受援人与援助人之间建立信任关系。更重要的是“点援制”能够提升法律援助的质量。在“点援制”的法律援助方式中，受援人根据自己的法律需求选择擅长该业务的律师，如此受援人可以得到更为专业和高效的服务。援助律师基于此类信赖会更加为当事人利益考虑。“点援制”制度之中还设计有“案件跟踪管理、效能评估”机制以保证援助质量。
现阶段，我国律师资源依旧匮乏。而“点援制”按照各人专长，将极为有限的法律援助律师和志愿者资源有效整合，优化领域对口性减去不必要的资源浪费 。从“点援制”在广州实行，2009年海门、2010年北京、2012年厦门相继实行，“点援制”一直受到媒体关注 。政府的定期表彰和媒体的报道有助于，参与到“点援制”中的法律人士，有许多机会收获知名度与案源。
综上，“点援制”正是保障了受援人的选择权和知情权，以提高知名度的方式鼓励了各方法律人士参与法律援助，其对律师资源的整合分类则更有效地利用了目前情况下有限的司法资源，极大的提高了法律援助的质量，满足了当事人的不同需求，对武汉法律援助制度改进有着较好的借鉴、引进意义。
四、武汉实施“点援制”的可行性
现阶段武汉对“点援制”有庞大需求量和供应量。如若没有较大的需求“点援制”也无法长期实行、其实际效用还不足以弥补运行成本。而哪怕有需求但缺少较大且高素质的法律从业人才和法学，专业人士队伍，“点援制” 与“指派制”实际效果相差不大。武汉不论是在满足“点援制”的内在要求，还是在法律援助实施情况上都适合推广点援制。
1.武汉市法律援助机构完整、资金较为充足。武汉市共在市、区建立了14个法律援助中心，在79个司法所建立了流动人口法律援助工作站。2012年武汉市设立了市级法律援助基金会，截止2013年5月已筹集捐款1000万元。同时政府逐年增加法律援助的财政预算，2013年武汉市市、区两级列入财政预算的法律援助工作经费达320万元。“点援制”平台的建立与维护，需要大量的人员与资金。而武汉市法律援助行政机构已基本覆盖武汉版图，能够集中大量行政人员并提供充足的资金搭建“点援制”骨架，吸引执业律师及其他法学人士参与“点援制”。
2.武汉需要法律援助的群众数量巨大。据《武汉市第六次人口普查主要数据公报》 ，2010年11月1日零时，全市常住人口为9785392人，而2013年末网上统计的武汉人口约为1022万 。人口技术较大便导致处于城乡居民最低生活保障2倍以下的人口相对较多。于是对于法律援助的需求问题更为突出，由此看来武汉有着实行“点援制”的充分且强烈的需求。
3.武汉具备强大、集中的法学专业人才队伍。首先，武汉律师资源较为充足。在武汉市律师协会登记的律师事务所就有201家 ，此外近两年北京的大型律师事务所也纷纷在武汉设立分所，执业律师人数创历年新高。其次，高校也是一股不容忽视的武汉特有援助力量。相对于广深，武汉拥有众多高法律水平的高校，为法律援助提供了大量高素质志愿者和法律专家。
4.武汉已有建立“点援制”的部分基础。武汉市政府联合律师事务所、媒体、高校成立了多种法律援助团体 ，实则已经在进行法律专业人员的融合与高效利用。通过联合媒体拓宽援助受众，建立起“点援制”后也可以通过媒体宣传并表彰优秀援助律师或志愿者。同高校的合作也有相应的尝试，为武汉形成自己特有的高校援助群体提供了一份宝贵的参考经验。再者，武汉政府、律所、各高校等主体开展的法律进社区活动可以作为“点援制”的先导性尝试，以探索出适合武汉本地的“点援”方式。
注释：
李立军.我国法律援助若干概念辨析.中国司法.2014（8）.63-66.
武汉司法局.武汉打造法律援助“民生工程”.湖北省司法厅门户网.http：///.
高贞.法律援助审查中的若干问题探讨.中国司法.2008（2）.78-82.每年法律机构提供的法律援助案件中属于低保对象的不足20%甚至有些地方只达到3%。
武汉拓宽法律援助范围.楚天都市报.2009-01-18.
武汉司法局.武汉打造法律援助“民生工程”.湖北省司法厅门户网.http：///subview/1267/15365919.htm.
武汉市律师协会官方网站公布数据.http：///lawfirm.asp？page =1&sptype=&keyword=.
如与江汉大学合作的法律援助点。
参考文献：
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[2]马清明. 完善法律援助机构工作机制的思考.中国司法.2012（2）.
[3]袁金华.法律援助法的定位与构建.宁波大学.2012.
[4]许冷.法律援助“点援制”初探.中国司法.2012（3）.
[5]单展华，车澜平 论提高法律援助办案质量.中国司法.2008（5）.
[6]曾申娟 法律援助制度比较研究.复旦大学.2008.
[7]白海军，凌超，姚希凌，薛一菡. 武汉法律援助之调查研究.当代经理人.2006（17）.