浅谈行政许可制度的不足与完善
［摘 要］我国《行政许可法》实施已历了4个年头，其作用和效果是显著的，但实践中也发现了不少问题，笔者试从实践层面对我国行政许可制度中的不足进行了归纳与剖析：一是行政许可和行政审批概念不清，为行政权力的滥用留下了空间；二是行政许可程序规定不完善，为行政许可的“暗箱操作”留下了可乘之机；三是行政许可救济制度不健全， __难以得到有效保障。同时，笔者对上述问题从立法以及贯彻落实法律的角度提出了完善的意见。
［主题词］行政许可 不足 完善 行政许可是具有许可职权的行政机关根据相对人的申请，以颁发书面证照的形式，依法赋予其从事某种活动的权利或资格的行为。①许可制度能够有效调节社会政治、**、文化等各方面事务，因此，行政许可作为行政机关一种刚柔并济的管理手段，被各国广泛应用于行政管理活动中。随着我国社会主义市场**体制的建立，行政许可的适用范围也日趋广泛。为了保障社会主义市场**的有序发展，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理，我国在20xx年8月颁布了《中华人民 __行政许可法》，对行政许可的概念、设定、程序等都作出了明确的规定。《行政许可法》从实施到现在已历了4个年头，在规范许可行为、提高行政效率等方面取得了显著的成效，与此同时，由于法制不健全，法律的滞后性等因素，实践中也出现了不少问题，这些问题不仅严重阻°了市场**体制的建立，也影响了行政效率和政府形象，给公民法人带来日益沉重的负担，因此，进一步完善我国行政许可制度具有重要意义。
一、理清行政许可和行政审批概念，填补行政权力滥用的空间
在行政许可法颁布以前，通常都以行政审批来指代法律意义上的行政许可。即便是行政许可法实施之后的今天，行政审批仍然频繁使用在政府公文里，以至于很多人将行政审批与行政许可两者等同视之。
行政审批和行政许可到底是什么关系，目前主要有以下几种不同的观点：一、从广义上理解行政审批时，行政审批除包括针对行政相对人的行政许可外，还包括针对行政机关内部的审批；二、从广义上理解行政许可时，行政许可既包括对行政相对人审请的审批，也包括了行政机关内部的审批，因而二者可作相同的理解；三、行政审批实际上只是行政机关在作出行政许可决定之前的一个必要的程序；四、行政审批是行政许可中的一种特殊方式，它在审查条件、标准和程序上较之一般行政许可更为严格；五、行政许可与行政审批并没有多少直接联系，行政审批只是存在于行政机关内部、与行政隶属关系相关联的权力行使方式，而行政许可则是行政机关针对行政相对人的申请所作出的外部行政行为；六、在行政管理实践中，人们往往乐意于将二者作简单化的认识，干脆认为行政许可与行政审批就是一回事。②这种认识上的混乱带来的结果是，在实践中，一些权力机关打起了法律的“擦边球”，利用“行政审批”这样一个含混的概念滥设审批权，行“行政许可”之实。尽管20xx年 __就曾限令对行政许可项目进行清理，此后，某些地方政府也不遗余力、不止一次的清理、公开行政许可项目，但实际操作过程中还保留了为数不少的非行政许可的“行政审批项目”，现习惯上称之为“非行政许可审批”。这些项目游离于行政许可法的约束之外，但如果公民法人要实施这些项目仍然需要通过某些行政机关的审核批准，从而为滋生腐败留下了大量空间。另一方面，由于行政审批不是一个法律术语，行政上也没有给出一个明确的概念，即使一些地方政府的监督部门想要将此种非行政许可的行政审批项目纳入监督范围，也不好把握，操作上处在一个 __境地。
因此，在《行政许可法》出台之后，在行政许可已?成为了一个法律概念的今天，如何区分行政审批与行政许可这两个交叉重合的概念就显得十分必要而又迫切。就学界来看，对于行政审批的概念，有广义和狭义之说：广义的行政审批是指行政机关根据法律、法规、规章和政策，对下级机关和行政相对人的申请进行审查，并最终作出是否批准决定的行为；狭义的行政审批，是指行政机关依据法律、政策和机关工作规程，对其下级机关和公务人员的特定请求作出批准或者不予批准决定的行为。由此可见，广义的行政审批既包含了行政机关内部的批准，还包括了针对行政相对人的外部的批准，在实践中，采用这样一个概念并不利于将行政审批和行政许可清楚地区分开来。基于可操作性的考虑，笔者建议，应对行政审批做狭义的界定，并至少以 __的形式予以确定。这样，?先广义的行政审批所包含的外部审批可以从两种途径予以消化：对于规范的外部行政审批行为，可以纳入行政许可范畴（这种外部行政审批行为的程序和条件要求可能更为严格）；对于本身就不规范的外部行政审批行为，应当抓紧予以清理和取
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