关于《税务行政复议规则（试行）》中的几个问题
2008-10-09 16:25:06|分类： \o "观点" 观点 |标签： |举报 |字号大中小?订阅
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? 綦? 伟? 东
（黑龙江省牡丹江市地方税务局，黑龙江 牡丹江 157000）
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[摘要]《税务行政复议规则（试行）》是税务机关处理税务行政复议事项的准则。它对税务行政复议的具体适用范围，复议机构，复议内容，复议管辖，复议受理、决定，复议的文书格式等都作出了一系列新的明确的规定。它的发布实施，为税务行政复议工作规范了具体的操作程序和要求，但细看起来，尚有待完善的地方。
? [关键词] 复议规则? 完善? 问题
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作为《行政复议法》具体细化的《税务行政复议规则（试行）》（以下简称《规则》）是税务机关处理税务行政复议事项的准则。它对税务行政复议的具体适用范围，复议机构，复议内容，复议管辖，复议受理、决定，复议的文书格式等都作出了一系列新的明确的规定。它的发布实施，为税务行政复议工作规范了具体的操作程序和要求，但细看起来，尚有待完善的地方。
一、对复议管辖的规定不够明确
《规则》第九条、第十条关于复议管辖的规定不够全面或表述得不够准确。仅以第十条为例，《规则》规定：“对省级以下各级地方税务局作出的税务具体行政行为不服的，向上一级机关申请复议”，这里仅提及各级地方税务局，而没有提到各级税务分局和税务所。
《税收征管法》第八条明确规定：“税务机关是指各级税务局、税务分局和税务所。”实践中，大量的征税和税务行政处罚行为均在各级税务分局和税务所。按照税收法定、处罚法定的原则，《规则》中这样的表述，则对各级税务分局和税务所作出的税务具体行政行为不服，向哪一级行政机关申请复议，无明文规定，这便出现了立法盲区。笔者认为，应当将条款中表述的“各级税务局”改为“各级税务机关”便比较严密和准确了。
二、某些规定可操作性不够强
《规则》本身就是《行政复议法》的细化，它应该对如何具体适用法律，作出明确、细致且具有可操作性的规定。但从《规则》中看，尚有一些条款具体操作起来有些难度。如《规则》第十二条第（三）项中关于复议管辖的规定就不太便于操作。第三项规定：“对国家税务局和地方税务局共同作出的具体行政行为不服的，向国家税务总局申请复议；对税务机关与其他机关共同作出的具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请复议。”按此规定，假如对某县国税局和地税局共同作出的具体行政行为不服，须向国家税务总局申请复议，或交由当地县政府法制机构转交国家税务总局受理，其他机关无权受理。这样的规定，操作起来显然不够方便。随着依法治国基本方略的实施，全民学法、普法活动不断深入，当事人利用法律武器维护自己合法权益的意识必将不断增强，行政复议案件也必将越来越多。面对全国这么多县的国、地税务局共同作出的具体行政行为，国家税务总局着实难以应付处理。至于税务机关（这里又无意中包函了各级税务局、税务分局和税务所）与其他机关共同作出的具体行政行为，按此规定，均须向国务院申请复议，这样的规定可操作性就更弱了。
笔者认为，对国家税务局与地方税务局共同作出的具体行政行为不服的和对税务机关与其他机关共同作出的具体行政行为不服的这两种情况，可以通过向各自的上一级行政机关申请复议、由各自的上一级行政机关协商共同受理或是责成一方受理，双方分别或共同作出复议决定。这样即可以减少国家税务总局及国务院的受理行政复议案件的数量，又可以节省费用，方便当事人，提高行政复议效率，是一个即便民又可操作的方法。
三、《规则》中对复议前置附加的前提条件属解释越权
《行政复议法》第十六条对复议前置作了明确的规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服，再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内，不得向人民法院提起行政诉讼。”《行政复议法》第十七条一款又规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理……”本条二款又规定“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”《行政复议法》第四十二条又规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”从以上规定可见，《行政复议法》在复议前置的规定上没有任何其他附加条件，并且明确规定，除不符合本法规定的行政复议申请外，自收到行政复议申请之日起即为受理，也就是说，只要是申请人依照《行政复议法》的规定认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，即可提出行政复议申请。作为管理者的行政机关审查行政复议申请，只要是符合《行政复议法》的规定，就应当予以受理，而不应当再附加任何其他限制条件。并且不论《行政复议法》颁布之前其他法律有无另行规定，都应以《行政复议法》为准。而《规则》第十三条二款却越权规定，对实施复议前置的行政复议申请，申请人“必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税款、期限缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内提出行政复议申请。”虽然作出这样规定的初衷是为了更有效地控制国家税款的流失，但本人认为与《行政复议法》的规定不尽一致，有解释越权的问题。
在行政执法的实践活动中，这样的规定存在三个方面的问题：一是在目前当事人掌握法律知识有限和依法维权的观念较淡薄的情况下，绝大多数当事人不是为了要取得行政复议权而积极缴税，而是即使不申请行政复议，也不缴税或缴不起税；二是从客观上看，这样的前提条件如果运用得不好，有可能将会有意或无意地剥夺了当事人申请行政复议的权利，这与《行政复议法》的立法宗旨是不相一致的。比如当事人需缴的税款和滞纳金额度很大，或者行政机关为了阻止当事人申请复议，有意将这个额度定得很高，期限限得很短，当事人一时难以缴清税款及滞纳金或者根本就没有能力缴清，在这样的情况下，这样的规定就无形中剥夺了当事人申请行政复议，请求行政救济的权利；三是法律已经授予税务机关税收保全、强制执行等一系列强制手段，并且要求公安、法院、银行等部门要积极协助税务机关清缴税款。法律还明确规定，在行政议、诉期间，除法律另有规定外，具体行政行为不停止执行。由此可见，有了这一系列保证国家税款入库的措施，完全可以不必再在复议前置上附加缴清税款及滞纳金的前提条件。这样更有利于维护当事人的合法权益，促使税务机关依据法律的授权，充分利用其他有效的手段和措施保证国家的税款及时、足额入库；
四、应当更加突出推定受理制的特点
《行政复议法》第十七条二款规定：复议机关对符合本法规定的行政复议申请“自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”，由此可见，《行政复议法》在受理行政复议案件中采取的是推定受理制，只要是符合法律规定，从收到行政复议申请之日起，即推定为已经开始受理，而不需要再书面、或口头通知当事人。这是一个简单、便民又提高效率的受理制度。这一制度相对原来的决定受理制（即经过审理符合条件书面通知当事人决定受理）是一个很大的进步。然而《规则》第二十一条却又在“对符合规定的行政复议申请，自复议机关法制机构收到之日起即为受理”的后面额外加上了“受理行政复议申请，应书面告知申请人”的规定。这样一来，虽然还是推定受理制，但是又增添了一项必须书面通知当事人的程序，否则视为程序落项。按照推定受理制的要求，显然是即繁琐又没必要，只能是增加了复议机关起草下发通知的工作量。
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（该文以《〈税务行政复议规则〉操作有难点》为题发表在2000年4月13日《中国税务报》上，并分别荣获牡丹江市地税系统首届税收理论研讨会税收理论调研成果一等奖和牡丹江市第十次（2004年）社会科学优秀科研成果三等奖。）
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