摘要：社会保障转移支付制度是社会保障制度和财政转移支付制度的重要组成部分，是解决各级政府间社会保障财政纵向和横向失衡的重要举措。政府间社会保障事权和财权划分的不对等以及中央政府履行社会保障宏观调控职能的需要，会导致社会保障财政纵向不平衡，为构建社会保障转移支付制度提供了直接理由。地区间财力差异以及地方政府社会保障支出需求和单位支出成本的差异，会导致社会保障财政横向不平衡，社会保障转移支付制度的构建能够有效避免地区间社会保障事业发展的“马太效应”。同时，社会保障转移支付制度的构建有利于解决社会保障制度的外部效应问题，也有利于在全国范围内提供社会保障的最低服务标准，逐步实现社会保障服务均等化目标。
关键词：社会保障；转移支付；理论依据
中图分类号：F810.45文献标识码：A
文章编号：1003—0751（2013）07—0074—05
社会保障转移支付制度是社会保障制度和财政转移支付制度的重要组成部分，是解决政府间社会保障财政纵向和横向失衡的重要举措。目前，国内关于社会保障转移支付问题的研究尚处于起步阶段。周顺明、李珍、杨良初、刘志英、柯卉兵等学者对社会保障转移支付的概念和原则、内涵和范围、分类以及理论依据、国际经验和道路选择等进行了探讨。①国外相关文献研究则主要集中在关于政府间的财政关系和转移支付理论与实践研究成果方面，较为著名的理论有Musgrave的财政分权理论、Oates的分权定理、Buchannan关于分权的“俱乐部”理论、Fisher的州和地方财政理论、Tiebout的“以足投票”理论以及McGuire对其的补充和完善。其中公共产品理论和财政分权理论较好地解决了政府间公共事务的分类以及地方政府公共产品的提供问题，因而是社会保障转移支付制度的重要理论支点。公共产品的特性与层次性理论、奥茨和马斯格雷夫的财政联邦主义以及蒂布特的“以足投票”假说均对社会保障转移支付制度产生重要的理论启发意义。②具体到社会保障领域，中央对地方进行转移支付的理论依据到底是什么？社会保障转移支付制度的功能在哪里？借鉴理论界对政府间转移支付制度存在的原因和目标的研究成果，结合社会保障制度的自身特征，笔者将就实行社会保障转移支付制度的理论依据进行分析，以期对我国社会保障转移支付制度的构建有所裨益。
一、弥合社会保障财政纵向不平衡问题
所谓社会保障财政纵向不平衡（social security financial vertical imbalance），是指在分税制财政体制下，中央政府和地方政府之间的自有财政收入与其承担的社会保障支出责任不对称而出现的结构性失衡状态。这种不平衡通常表现为中央政府集中了较多的财政收入，但只承担了一小部分社会保障支出责任，从而自给有余（盈余）；而地方政府承担了大部分社会保障支出责任，但只占有一小部分财政收入，从而不能自给（赤字）。
导致社会保障财政纵向不平衡的一个重要原因，是政府间社会保障事权和财权划分的不对等。政府间社会保障事权的划分决定了各级政府所承担的社会保障公共服务的范围，进而决定了各级政府相应的社会保障支出责任。而政府间社会保障财权的划分核心是不能扭曲市场机制的作用，要有利于征收管理，有利于整体经济效率和国家的社会保障宏观管理。西方公共部门经济学研究表明，分权型的政府间事权安排和集权型的政府间财权安排有助于实现公平和效率的目标。如鲍德威和威迪逊认为，由于跨地区之间要素流动会带来税基变动，因此，在中央和地方之间，中央政府的课税权限大于其支出责任、地方政府的课税权限小于其课税能力的安排是符合效率原则的③。受该理论的影响，各国在财政实践中，一方面，政府间的财政安排呈“倒三角”特征，各国在税收分享上往往将税基广且具有流动性的税种（如增值税、消费税等）及具有再分配效应的个人所得税划归中央，而将较小的、难以征收的税种（如营业税、财产税等）划归地方政府。这样的税收安排必然导致中央政府集中了较大比例的收入，而地方政府在整个政府收入中占据较小的份额。另一方面，政府间的事权划分却呈“正三角”特征，即与中央政府相比，地方政府在提供受益范围限于本辖区的公共服务方面承担了更大的责任，而且越到基层政府，其事权越具体琐碎，结果导致地方政府事权与财权的严重不对等。从理论上看，社会保障性质决定了它是全国性的公共产品，其支出责任应主要由中央政府来承担。但在实践中，中央政府或者高层级的地方政府会收走大部分的社会保障税（费），而把大部分的社会保障支出责任留给低层级的地方政府，从而形成了社会保障制度实施过程中的“财权层层上收、事权层层下放”的局面。这两方面的不对等就造成了一种有利于中央政府、不利于地方政府的社会保障财政纵向不平衡。
导致社会保障财政纵向不平衡的另一个重要原因是中央政府履行社会保障宏观调控职能的需要。从历史和经验来看，任何一个国家客观上都需要维护中央政府的相对权威，限制地方政府势力的过度扩张，以保证政令通畅，政局安定，经济协调，稳定发展。这就需要在经济上，尤其是在中央政府与地方政府的财政收入的初次划分中，由中央财政集中相对于其社会保障支出较多的社会保障财力份额，而地方财政只能集中相对于其社会保障支出较少的财力份额，使地方政府在社会保障制度实施中在财力上有赖于中央政府的支持。这有利于中央政府对全国的社会保障事业进行宏观调控，但也会造成社会保障的财政纵向不平衡问题。
社会保障财政纵向不平衡的一个直接后果，就是地方政府没有积极性也无财力提供充足的社会保障公共服务。从理论上讲，地方政府的社会保障支出责任和收入能力的失衡可以通过两种途径予以解决：一是中央政府赋予地方政府更多的筹集收入的权力，即中央政府可以鼓励地方政府通过开征新税种、增加收费、借款等办法来弥补地方社会保障财政的赤字；二是中央政府通过向地方政府转移收入的办法弥补其赤字，即中央政府从自己的财政收入中拿出一定数额的收入用于补助地方政府发展社会保障事业，或者两者并举。基于多种原因，第一种途径在广大发展中国家中往往受到诸多限制，因此，许多国家更多采用的是第二种解决途径，即通过中央政府对地方政府的社会保障转移支付来解决政府间社会保障财政纵向不平衡问题。社会保障转移支付制度实际上是旨在增加地方政府的财政收入，提升地方政府的社会保障支出能力，从而促成地方政府社会保障事权和财权的对等，理顺中央政府和地方政府的社会保障财政关系。由此可见，分税制财政体制的制度设计从根本上造成了中央政府和地方政府社会保障事权与财权的不对称，形成了社会保障财政纵向不平衡，这就为中央政府将一部分“社会保障盈余”转移给地方政府以弥合其“社会保障赤字”提供了直接理由。
二、缓解社会保障财政横向不平衡问题
所谓社会保障财政横向不平衡（social security financial horizontal imbalance），是指同级地方政府之间在满足本地区社会保障支出需求的能力上所存在的差异，直接表现为平行的各地方政府的社会保障支出责任与其自有财力之间存在的财政缺口，即地方政府之间的社会保障服务水平和质量存在差异。富裕地区的社会保障财力充足，能够为其居民提供高质量的社会保障服务，而贫困地区的社会保障服务极为短缺，甚至难以达到最低标准。
目前，我国社会保障制度发展的一个突出问题是社会保障支出的地区差距悬殊，从而导致社会保障财政横向不平衡问题的出现。这种横向不平衡的具体原因大致可以分为两类：其一，从地方政府财政收入能力来看，地区间财力差异是造成社会保障财政横向不平衡的一个基本原因。当前世界许多国家已把社会保障纳入财政预算，社会保障资金成为政府财政公共支出的重要组成部分，而且社会保障支出在财政支出中所占的比重呈现不断上升的趋势。就中国目前的社会保障模式而言，优抚安置、社会救助和社会福利资金是财政预算内资金，直接由政府财政支出；当社会保险基金收不抵支时，政府作为最后责任人必须承担财政兜底的责任；另外，企业所缴纳的社会保险供款属于税前列支，这会减少财政收入，企业供款的税惠在一定程度上可看做是财政对企业社会保险的间接资助④。因此，地方政府财力的强弱直接决定着社会保障水平的高低。而由于地区间的自然资源分布、经济发展水平、经济体制、产业结构、都市化程度以及地理位置、人口结构以及历史基础等方面的差距很大，各地在税源、税基和税率等方面存在很大的差别，必然会导致地区间财政收入能力上的差异，从而导致社会保障财力差异即社会保障财政横向不平衡问题。其二，从政府社会保障支出层面来看，地方政府社会保障支出需求和单位支出成本的差异是导致社会保障财政横向不平衡的另一个重要原因。由于不同地区的贫困人员、下岗失业人员、残疾人员、离退休人员、妇女儿童以及其他困难群体所占的比重不尽相同，有些地区比其他地区有更高的社会保障支出需求。同时由于各地的生活水平不同，各地在提供相同的社会保障服务时所需的单位支出成本费用也不同。条件较好的富裕地区能够为其居民提供较高水准的社会保障服务，而贫困地区甚至连最基本的社会保障服务都难以提供。
社会保障制度既是社会制度，又是经济制度，在社会保障再分配领域应该坚持“公平优先，兼顾效率”的原则⑤。而社会保障的横向财政失衡问题不仅违背了公平原则，也导致了效率的损失。从公平层面来讲，地方政府之间财政能力和社会保障支出需求的差异，使得富裕地区的居民总比贫困地区的居民享受到更多的财政利益：或者在相同的征税努力（即同样的有效税率）下享受到更多、更高水平的社会保障服务，或者在享受同样水平的社会保障服务时缴纳较低的税收。这显然违背了“生存条件一致”的公平原则。从效率层面来讲，在各地税率相当的情况下，如果一个国家的人口可以在地区间自由流动，那么在其他条件相同的情况下，人们往往迁移到较富裕的地区，以较少的税收成本消费公共产品和服务。因此，地区间财政地位的不同产生的财政横向不平衡会诱导人们重新选择居住地，而这种由于财政待遇不同所致的财政诱导性迁移并不反映实际要素成本的差异或其他和资源有效使用相关的因素，因此，这种人口往相对富裕地区的过度迁移会造成资源配置的扭曲，从而产生效率的损失⑥。
人口的充分自由流动的一个基本假设前提是迁移成本为零。然而，这种均等化的“自动调整机制”在现实生活中是难以达到的。贫困地区的大多数人由于受经济实力、文化素质、知识水平、家庭背景、风俗习惯等因素的影响，实际上很少或很难迁移。即使出现了人口迁移现象，一般而言，年轻人、具有高等教育水平的人易于迁移，专门人才和经理人员具有高流动性。而能力较差的、受教育程度较低的贫民区居民，往往只是在住处附近搬动，很难克服长距离的迁移障碍⑦。这样一来，对于人口流入地区（富裕地区）而言，劳动力质量的提升将大大刺激其经济增长，从而带来更多的税收并提高其社会保障财政能力。同时，大量年轻人口的流入可以减缓人口流入地的老龄化程度从而减轻养老和医疗（一般而言，老年人的医疗需求较高）方面的支出压力。这样，人口迁移对富裕地区所带来的正面效应远大于人口膨胀所带来的社会福利损失，发达地区的社会保障水平因而会不断攀升。相反，对于人口流出地区（贫困地区）而言，大量人才的流失必然导致劳动力质量的下降，从而直接导致其经济的衰退、税收的流失和社会保障财政能力的下降。同时，人口结构老龄化程度的加快也会增加这些地区社会保障支出的压力，造成其社会保障水平与发达地区的差距越来越大，从而出现地区间社会保障事业发展的“马太效应”。
地方政府间财政能力与社会保障支出需求的差异，使得在相同的征税努力或有效税率下，不同地区的社会保障水平存在较大的差异，这是地方政府所无法控制的。但地区间过大的社会保障差异不仅违背社会保障制度的公平性初衷，也降低了制度的效率，从而影响国家整体利益的提高。因此，无论各个地方政府财政能力如何，中央政府作为国家整体利益的代表，有责任也有义务对落后地区进行转移支付，从而增强其社会保障财政支出能力，保证所有的公民，不论其居住在哪个地区，都能够享受到基本相同的社会保障公共服务。虽然社会保障转移支付不能使社会总财富增加，但它能提高社会保障资金的使用效益。根据边际效用递减的经济学原理，中央政府增加同样一笔社会保障资金，用于落后地区所带来的边际效用要远远大于用于发达地区所带来的边际效用。因此，中央政府可以通过社会保障转移来扶持落后地区社会保障事业的发展，增加社会保障转移支付资金的边际效用，从而增加全社会的整体社会福利效用。由此可见，社会保障公共服务横向均等化的要求（当然，这里的均等化是一个相对概念，绝对的均等化是不现实的），是中央政府实施社会保障转移支付制度的另一个基本理由，也是社会保障转移支付制度所要实现的目标之一。
三、解决社会保障服务外部效应问题
所谓外部效应或外部性是指一个经济单位的活动对其他经济单位产生了有利或有害的影响，却又没有获得应有的报酬或承担应有的责任。其中，如果产生的是有利影响，则称为外部正效应或者外部经济，反之，如果产生的是有害影响，则称为外部负效应或者外部不经济。这样，造成外部效应的当事人就不会将它给其他人带来的收益或损失纳入其自身决策的理性思考中，结果导致了市场低效率。
外部效应现象作为一种突出特征，不仅存在于私人产品中，也广泛存在于地方政府提供的社会保障产品之中。因为某个地方政府提供的社会保障服务的受益范围不可能恰好被限定在该地区的辖区之内，如果其受益范围超出其地区范围而扩散到邻近其他地区，从而使其他地区的居民在不需要缴纳任何社会保障费用的情况下也同样能够享受社会保障服务时，便会产生社会保障的外部效应问题。例如，某人在某地享受社会保障服务而日后迁居到其他辖区，或者其他辖区的人口流入到本辖区定居而享受本辖区的社会福利设施和服务，等等，这种情况下产生的外部效应便是社会保障外部正效应。又如，当地区间社会保障水平差异过大时，会加剧收入分配不公，引发更加严重的社会割裂问题。由此产生的社会和经济成本是社会保障供给水平较高的地方政府无法意识到的，但是需要全社会来承担，这种情况下产生的外部效应便是社会保障外部负效应。
正如私人产品的外部效应将导致资源的低效或无效配置一样，地方政府提供的社会保障产品的外部效应同样会造成社会保障资源配置的扭曲和偏差。因为，在市场经济条件下，地方政府作为代表本地区利益的主体，往往缺乏通盘考虑而只考虑本地居民的收益。但在人口流动成为常态的情况下，地方政府投入的社会保障项目受益范围不可能被完全保留在本地，因此，地方政府对社会保障的投入往往会低于社会所需要的合理水平，从而导致社会保障产品的供给不足。这种扭曲性的社会保障资源配置政策不仅影响地方性社会保障服务的提供和本地区及相关地区居民的利益，而且不利于地区间社会保障财政关系的协调和国家社会保障制度的可持续发展。奥尔森（Olson，1969）曾经指出，在不考虑收入分配的情况下，将联邦政府的资金转移给州政府的唯一合理理由是地方提供的公共产品的受益范围超过了它所辖的行政边界⑧。因而，中央政府必须通过社会保障转移支付体系来寻求社会保障产品更有效率的供给途径，鼓励地方政府扩大社会保障产品的供给规模以充分发挥其外部正效应并避免外部负效应，这也构成中央政府发展社会保障事业的一个目标。
四、提供全国范围内社会保障最低标准服务
提供全国范围内的社会保障最低标准服务主要有公平和效率两个方面的原因。从公平层面来讲，由于种种原因，任何一个国家都存在一定的地区差异，转移支付制度只能缓解而不可能从根本上解决这一问题。但是根据“生存条件一致”的原则，一国公民无论生活在什么地方，无论其支付能力如何，其最基本的生存条件必须得到满足，即必须享受到能够满足其最低生活所需的公共服务，而社会保障项目是满足人们生存条件的最主要的公共服务措施，所以中央政府必须为落后地区提供社会保障转移支付以满足其基本需要，这样才能保证社会公平目标的实现。从效率层面来讲，全国范围内共同的社会保障最低标准服务有助于促使国内统一市场的形成，增进地区间资源配置的效率。例如，建立全国失业保险制度和全国社会福利设施的某些最低标准将分别对于劳动力的合理流动和促进资本与商品的合理流动发挥重要作用。另外，对社会保障最低服务标准的需要还基于政府间合作的考虑。当用社会保障转移支付来保证各地区之间社会保障产品的最低服务标准时，合适的转移支付类型应该是有条件整额拨款或有条件封顶配套拨款。有条件整额拨款因其具有非强迫性而更受欢迎。在这种情况下，政府间的合作是必须的，而保证社会保障的最低标准是合作的基础。对受补政府（一般是地方政府）来说，只要社会保障各个项目的最低服务标准得到满足，就可以在社会保障领域内自由支配社会保障转移支付资金的使用。而对拨款政府（一般是中央政府）来说，只要对受补政府提供的社会保障服务标准是否符合要求进行监督即可。
从中国目前的经济社会情况来看，1994年的分税制改革使得地方政府收入受到制约，许多地区尤其是中西部地区，单纯依靠自身的固定收入难以实现纵向平衡。因此，所形成的收支缺口除了依靠地方政府努力增收节支来缩小以外，上级政府的财政转移支付是确保地方政府正常行使职能的重要经济来源。另外，东部沿海同西部边远地区经济状况差异很大，各种基础设施的条件大相径庭，社会公共服务水平高低悬殊。因此，在各地区经济发展、财政收入极不平衡的条件下，目前提出实现社会保障服务在全国范围内的均等化并不现实。生产力发展水平和对效率的需求决定了还不能将公共财政能力或公共服务水平完全均等化作为现实目标。既然如此，就不得不降格以求，把社会保障服务均等化目标定位于至少具备基本社会保障服务供给的目标层次上，以保障各地以及各级政府至少提供最低标准的社会保障服务。如何尽快通过科学、合理、规范的社会保障转移支付，解决贫困地区由于客观因素所造成的社会保障财政纵向、横向失衡的突出矛盾，是目前迫切需要解决的重要问题。所以，近期的工作重心应当是重点资助那些欠发达的中西部地区、偏远边疆地区和少数民族地区，加大对这些地区的社会保障转移支付力度，满足这些地区最低标准的社会保障需求，抑制地区间社会保障服务水平差距的进一步拉大，维护社会稳定。
除了上述四个方面的理论依据和相应的目标之外，一些非经济目标也会影响社会保障转移支付制度，特别是对我国这样一个多民族国家来说更是如此。例如，国家团结统一、增强国家凝聚力的需要，以及不可否认的其他一些政治动机⑨。总而言之，市场经济条件下中央政府对地方政府的社会保障转移支付的理论依据，是在合理划分各级政府间社会保障财权和事权的基础上，矫正政府间社会保障财政纵向、横向失衡以确保各级政府具有提供社会保障产品的财政能力，修正社会保障服务的外部效应以理顺政府间的社会保障财政关系，从而提供全国范围内的社会保障最低服务水平，逐步实现各地区间的社会保障公共服务均等化的目标。
注释
①周顺明：《社会保障预算》，湖北人民出版社，2000年，第212—217页；李珍：《社会保障理论》，中国劳动社会保障出版社，2001年，第23页；杨良初：《中国社会保障制度分析》，经济科学出版社，2003年，第260—261页；刘志英：《社会保障与贫富差距研究》，中国劳动社会保障出版社，2006年，第251—253页；柯卉兵：《分裂与整合：社会保障地区差异与转移支付研究》，中国社会科学出版社，2010年，第258—285页。
②柯卉兵：《社会保障转移支付的公共经济学解析》，《当代财经》2010年第8期。
③鲍德威、威迪逊：《公共部门经济学》（第二版），中国人民大学出版社，2000年，第370页。
④李珍：《社会保障理论》（第二版），中国劳动社会保障出版社，2007年，第91—92页。
⑤李珍：《社会保障制度与经济发展》，武汉大学出版社，1998年，第2页。
⑥Oates， W.E. Fiscal Federalism. New York： Harcourt， Jovanovich， 1972， p.83.
⑦辜胜阻、简新华：《当代中国人口流动与城镇化》，武汉大学出版社，1994年，第13页。
⑧Olson. M. The Principle of Fiscal Equivalence： the Division of Responsibilities among Different Levels of Government. American Economic Review， 1969，Vol.59， No.2.
⑨王绍光：《中国财政转移支付的政治逻辑》，《战略与管理》2002年第3期。
参考文献
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[6]许晓茵，韩丽妙.社会保障和地区经济差异：1996～2004中国面板数据分析[J].上海经济研究，2006，（12）.
责任编辑：海玉