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[摘要] 生态补偿制度是生态文明建设的重要制度保障，但在生态补偿实践中还存在生态补偿法律基础薄弱、自然资源产权制度不明晰、生态补偿方式单一、补偿标准偏低及不规范等问题，应通过强化生态补偿政策供给、推动自然资源产权结构化、建立生态资源报告统计机制、推动生态补偿多元化进程、建立和完善生态补偿标准动态调整机制、强化统筹协调力度等针对性措施予以完善，并建立长效机制。
[关键词] 生态补偿制度 供给侧结构性改革
[中图分类号] F205 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2019）05-0078-04
[基金项目]国家重点研发计划：“生态资产、生态补偿及生态文明科技贡献核算理论、技术体系与应用规范”所属课题“生态补偿融资机制与政策研究”子课题“生态补偿资金需求预測”（2016YFC0503406）。
[作者简介] 王宏利（1974 — ），吉林白山人，中国财政科学研究院研究员，博士，研究方向：财政理论与政策;周鹏，甘肃金昌人，中国财政科学研究院，研究方向：税收理论与政策。
一、引 言
生态补偿制度作为生态文明体制的“四梁八柱”之一，是生态文明建设的重要制度保障。经过20多年的探索与实践，我国生态补偿在政策法规的制定实施和资金投入方面已经取得了长足进展。国家对生态补偿的重视程度不断加深。据不完全统计，1997年以来国务院各有关部门发布与生态补偿相关的政策文件（含部门规章）近150种，基本覆盖了涉及生态补偿的各领域。财政资金对生态补偿的投入力度也不断加大，具有生态补偿属性的自然生态保护财政支出额，从2008年的33.54亿元增长至2018年的616.6亿元，增长近18倍，然而随着实践的深入，生态补偿制度建设存在的问题越来越需要引起高度重视。
党的十九大报告指出，未来要“建立市场化、多元化生态补偿机制”，为我国生态补偿的发展指明了方向。因此，破除生态补偿制度建设的各种障碍，补齐短板，建立生态补偿制度长效机制，发挥生态补偿的重要作用，仍是生态文明建设需要重点研究的课题。
二、生态补偿实践中存在的主要问题
（一）生态补偿法律基础薄弱
一是生态补偿定位不清晰。生态补偿涉及经济、生态、法学等多重领域，然而目前生态补偿定位仍不明晰，影响了立法工作进展。二是生态补偿法律条文碎片化。中共十八大以来生态补偿不断扩围，补偿方式也日益多元化。然而，生态补偿相关规定却仍只是散见于各级资源单行法，如《矿产资源法》及其实施条例中的“矿产资源补偿费”，《渔业法》中的“渔业资源增值保护费”等，缺乏系统性和针对性，资金长期游离于预算外，未能发挥其应有效用。三是生态补偿的法律主体不明确。“十一五”规划指出生态补偿的基本原则，即“谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则”。但在实践中，生态补偿的相关方众多，利益关系错综复杂，包括各级政府、居民、企业等，法律主体不明确，造成生态补偿的主客体争议不断。
（二）自然资源产权制度不明晰
由于产权的长期虚化和模糊，各类资源产权实际异化为私人占有、部门占有。所谓“公权不公、私权不私”，导致的后果是自然资源过度开发，资源配置效率不高，并在一定程度上加大了贫富差距，也使得生态补偿无法得到有效落实。
（三）生态补偿方式单一
生态补偿分为政府补偿、市场补偿。政府补偿包括资金补偿、政策补偿、智力补偿、实物补偿等，市场补偿包括直接补偿、间接补偿（表1）。目前我国生态补偿以政府补偿为主，市场补偿为辅，政府补偿又主要依赖财政转移支付（主要是专项转移支付），补偿方式较为单一。财政转移支付灵活性和效率相对市场补偿弱，在目前经济形势下，还存在增长空间有限的问题。从补偿效果看，单纯依赖财政转移支付导致输血式补偿居多，造血式补偿较少，不利于补偿长效机制的建立，生态补偿效果仍有待提高。
（四）生态补偿标准偏低及不规范
生态补偿标准是生态补偿机制建设的核心问题，某种程度上直接决定了生态补偿效果的强弱。目前生态补偿标准主要存在两个问题：一是补偿标准偏低，不能够充分调动相关主体的积极性。以2018年广西公益林补偿为例，归属集体和个人所有的公益林补偿标准是每年每亩补偿15元，但林地若出租，每亩收益可到50元/年，部分地区甚至更高。生态补偿标准偏低是补偿方式单一的必然结果，多样化的生态补偿方式有助于维持较高的补偿标准水平，国外在这一方面已有较为丰富的经验，我国还应多做探索。二是生态补偿标准测算方法多样化，各方法测算结果差异巨大，没有统一的范式，制约了生态补偿制度的推广和深化。现有生态补偿标准测算方法包括市场价值法、意愿调查法、机会成本法、最小数据法、生态足迹法等，各生态补偿标准测算方法出发点不一，致使测算结果差异大且不易比较，难以指导实践，阻碍了生态补偿制度在全国范围内的推广与应用。
三、完善生态补偿制度建设的对策建议
（一）加强生态补偿政策供给
一是进一步完善顶层设计。目前我国在各具体领域生态补偿的顶层设计仍有待破局，以流域生态补偿为例，在全国性流域、跨省（界）流域生态补偿机制建设方面并未出台顶层设计的相关文件，导致各省流域生态补偿往往局限于自身行政区划，跨省（界）流域生态补偿可行性和持久性存疑，应进一步结合各类生态资源的特性，完善具体领域的立法等工作。
二是加速推进生态补偿专门立法，统筹原有分散的生态补偿相关法律法规，根据现有研究成果与实践，以争取各方利益的最大公约数为目标，将各单行法中的相关法律条文系统化，推进制定生态补偿条例。对理论中仍存在的争议，结合后期实践进一步在条例中予以修正和补充。
三是进一步完善实施细则等配套政策。当前流域、矿产资源等领域已出台生态补偿的具体实施细则，但荒漠、海洋等领域仍未出台，致使部分领域生态补偿可操作性不强。因此要进一步完善生态补偿的技术方法、定量标准、监督问责机制等实施细则，强化生态补偿法律供给，切实推进生态补偿法律制度建设。
（二）推动自然资源产权结构化
产权是自然资源价值实现的前提，在我国自然资源产权国有和集体所有的背景下，可通过推进自然资源产权结构化，厘清主体责任，应对多头治理乱象。央地划分方面，可将笼统虚化的所有权进一步分解为财权（包括决定权、征管权和使用权）和事权（包括决策权、执行权、支出权和监督权）（刘尚希，2016）。在不改变自然资源国有性质的背景下，将决定权、支出权、执行权、使用权适度移交地方政府，中央政府着重保留监督权，加大对地方政府生态补偿的转移支付力度，并在机构设置方面将生态补偿事务的管理权统筹至单一部门管辖。
（三）建立生态资源报告统计机制
生态资源报告统计机制通过定期统计各类生态资源的资金投入与生态产出数据，为提高生态补偿的效益比提供依据，最终目的旨在提高生态补偿绩效。在具体设计时，可分类统计转移支付、财政补贴、生态资源效益增量等指标，计算各類补偿方式的实际效益比。同时，针对不同类型生态资源的特性（如植被恢复时长、遭受破坏的程度等）测定理论效益比，并以理论和实际效益比的差值作为绩效提高空间，改进补偿方式。
（四）推动生态补偿多元化
一是补偿主体多元化。在生态补偿建立的初始阶段，政府主导模式有利于生态补偿机制的制定与实行，但生态补偿并不意味市场主体不能参与，补偿主体不能多元化。实际上，企业、第三方机构、公众等也是生态补偿的主体。特别是在市场化程度较高的领域（如水资源补偿），可引导企业发挥更大作用。对于公众，需要畅通渠道充分发挥其监督作用。对于第三方机构，需要发挥其监督作用与专业优势。
二是补偿模式多元化。政府补偿是中国现行生态补偿的主要模式，市场化的补偿模式仍在起步阶段。相较政府补偿，市场化的补偿模式更能提高生态补偿效率。因此在下一步改革中既要提高现有财政生态补偿资金的市场化运作水平，推动生态补偿提质增效，又要注重拓宽市场化融资渠道，如在无公害农产品认证、有机产品认证等评比适度向贡献大、环境优的生态补偿实施地倾斜，进一步推广绿色保险等。
三是补偿渠道多元化，现有补偿多是输血式补偿和资金补偿，影响了生态补偿的可持续性。要进一步创新、拓宽生态补偿的渠道，增大造血式补偿、技术和智力补偿的占比，推动生态产品永续供给。
（五）建立和完善生态补偿标准动态调整机制
生态补偿标准直接影响生态补偿投入是否足额供给，某种程度上决定生态补偿的成败。需要在考虑经济发展水平、环境污染情况、生态补偿资金需求、生态系统服务价值等基础上综合测算补偿标准，并逐步建立生态补偿标准动态调整机制。进一步明晰各领域的特性，并结合当地经济发展水平、人口规模、生态环境情况、财政收支水平、补偿资金缺口等，进一步完善转移支付制度，制定更有针对性的生态补偿标准，完善生态补偿标准动态调整机制。
（六）强化生态补偿制度与其他政策的统筹协调力度
我国的生态环境、人口分布和经济发展水平呈现“一高一低一大一小”的特征，即生态水平较高的地区，经济发展水平普遍较低，对资源能源类产业的依赖大，人口密度小，而生态水平较高的地区，经济发展水平普遍较高，对资源能源类产业的依赖小，人口密度大。这种特征导致生态补偿的受偿方往往也存在产能过剩、贫困突出等问题。对此，可进一步结合供给侧改革、扶贫等相关政策，强化政策的统筹协调力度，打好组合拳。
生态补偿方面，需要加强规划，统筹生态补偿资金、城乡环境整治资金、节能环保资金等，强化对城乡环境特别是乡村环境的整治力度，推动生态修复工作;要发挥市场和政府二者作用，促进公平竞争、推动国有企业特别是国有资源类企业改革，进一步取消不必要的行政审批事项，提高要素供给效率和供给灵活性，推进生态产品的优质供给;扶贫方面，需要加强生态扶贫力度，促进绿色产业走出去，让绿水青山产出更多生态产品，让生态产品能够切实转化为“金山银山”。
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Abstract： The ecological compensation system is an important institutional guarantee for the construction of ecological civilization. However， China still has some problems in the practice of ecological compensation such as weak legal basis of ecological compensation， the unclear natural property rights system， the single mode of ecological compensation， and the low standard of compensation. It is necessary to strengthen the legal supply of ecological compensation， promote the structuralization of natural resources property rights， establish a statistical mechanism for reporting ecological resources， promote the diversification process of ecological compensation， establish and improve the dynamic adjustment mechanism of ecological compensation labels， strengthen the coordination and coordination of the ecological compensation system and other policies.
Key words： Ecological Compensation; Supply Side Structural Reform
（收稿日期：2019-08-27 責任编辑：罗建邦）