摘要 国家可持续发展实验区（以下简称“实验区”）诞生于1986年，是我国针对改革开放后经济快速发展但社会建设相对滞后、生态环境恶化等问题发起的一项地方试点工作，旨在依靠制度创新和科技推广应用，促进经济发展与社会进步、环境保护相协调。30年来，实验区建设取得了积极成效，突出体现在促进了可持续发展理念在国内的普及、探索出了一批具有示范推广意义的地域可持续发展模式以及发挥了向世界展示中国可持续发展成就的窗口作用三个方面。但是，实验区建设也存在许多不足，主要体现在顶层设计存在缺陷、在我国创新驱动发展战略布局中没有占据应有位置以及能力建设工作滞后三个方面。随着国内外可持续发展的形势变化，特别是国际上通过了《2030年可持续发展议程》以及国内落实“五位一体”总体布局、五大发展理念和“一带一路”倡议，赋予了实验区建设新的历史使命。着眼未来，实验区建设应在深入分析总结30年经验和教训的基础上，以统筹落实《2030年可持续发展议程》和“五位一体”总体布局、五大发展理念为目标，以破解地区可持续发展的关键问题为着力点，以创新为动力，着力探索可持续发展关键问题的系统解决方案，凝练可持续发展典型模式，为国内同类地区可持续发展发挥实验和示范效应，并依托“一带一路”向其它发展中国家提供中国经验和鲜活案例。
关键词 国家可持续发展实验区；2030年可持续发展议程；创新示范区；创新驱动发展战略
中图分类号 F124.5文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）01-0010-06DOI：10.12062/cpre.20171020
国家可持续发展实验区（以下简称“实验区”）建设始于1986年，是科技部等部门联合推动的一项地方可持续发展试点示范工作，至今已经开展了30年。为全面总结30年来实验区建设取得的成效、存在的不足和研究确定今后的发展方向，实验区部际联席会议办公室于2016—2017年组织召开了东部、中部、西部片区实验区工作座谈会，听取了近20省（市、区）实验区主管部门和60多个实验区代表的意见和建议，并赴江苏、浙江、山西、陕西、湖南、广西、河北、西藏、青海等省（区、市）的30多个实验区开展了实地调研。此外，系统梳理了实验区建设30年来的重要历史文献，分析了近180個实验区的建设情况报告，多次召开实验区建设专家研讨会。本文以上述调研、文献分析和研讨会等为基础，对实验区30年来取得的主要成就、存在的主要问题进行了深入分析，结合当前国内外可持续发展的新形势，研究提出了新时期实验区工作的战略定位与重点任务，以期能为相关决策提供参考。
1 实验区的发展历程回顾
1.1 实验区建设的历史背景
20世纪60年代，国际上环保运动快速兴起。1972年，联合国通过了《人类环境宣言》，开启了保护环境的全球行动。1984年联合国成立世界环境与发展委员会，该委员会于1987年发布《我们共同的未来》报告，首次提出了可持续发展概念。从同一时期国内发展形势来看，改革开放后我国确立了“以经济建设为中心”的国家长期基本国策，随后确立了“科学技术必须面向经济建设”的国家科技工作总方针。在改革开放和科技进步的驱动下，国民经济开始恢复，许多地区尤其是东部沿海地区实现了经济快速发展。但与此同时，社会发展滞后、生态环境恶化等问题开展凸显。
针对社会发展相对滞后、生态环境恶化以及国际上环保运动日渐兴起等趋势，1986年原国家科委联合国家计委等部门，在江苏省常州市和无锡县华庄镇组织了“科技引导社会发展综合试点工作”，试图依靠科技进步，在发展经济的同时，综合解决城镇基础设施配套建设滞后、环境恶化以及教育、文化、卫生等社会事业发展缓慢等问题，使经济与社会发展相协调。实验区建设正式启动。
1.2 实验区的发展阶段
回顾30年的实验区历程，基本可划分为两个阶段。第一个是社会发展综合试点实验阶段（1986—1997年）。经过五年的科技引导社会发展综合试点工作，在“调动人的积极因素，发挥科技第一生产力作用，促进经济和社会协调、健康发展方面取得了积极成效”[1]。为此，国家科委与国家体改委于1992年决定在综合试点工作基础上，建设“社会发展综合实验区”，并成立了由国家科委、国家体改委、国家计委等23个部门和团体组成的协调领导小组。社会发展综合实验区的推进思路是“以县镇和大城市街区为对象，通过更新观念、加快改革，建立新型的社会事业管理运行机制；依靠科技进步，解决人口、资源、生态环境等方面问题，挖掘蕴藏在社会发展事业中的巨大经济潜力”。至1997年，社会发展综合实验区数量增至28个，主要分为大城市城区、县域和乡镇三种类型，主要围绕城乡统筹、社会保障、人口健康、垃圾处理等开展实验。
第二个是可持续发展实验阶段（1997年—目前）。1992年联合国环发大会后，我国积极响应里约精神，于1994年发布《中国21世纪议程》，并在1996年明确提出了科教兴国战略和可持续发展战略。面对新的形势，1997年年底国务院领导专题听取了社会发展综合实验区建设情况汇报。为促进可持续发展战略和科教兴国战略的实施，会议决定将“社会发展综合实验区”更名为“可持续发展实验区”，并支持在实验区进行经济体制与社会事业管理体制的综合配套改革。随后，科技部等部门根据国务院领导的指示精神，对实验区推进机制进行了调整。目前，实验区工作由20个部门组成的部际联席会来推动。其中，科技部任联席会组长单位，外交部、国家发改委、环保部任副组长单位。联席会下设办公室，并成立了专家委员会（见图1）。截至2016年，共批准建设了189个实验区，遍布除港澳台外的31个省（区、市），东、中、西部实验区数量基本呈现5∶3∶2格局，县域型、城区型、地级市型和乡镇型占比分别为48%、34%、15%和3%，实验主题覆盖经济转型、社会治理、环境保护等可持续发展各领域。各省也相继建设了一批省级可持续发展实验区，总数约300个。
2 实验区建设的主要成就与不足
2.1 实验区建设的主要成就
2.1.1 促进了可持续发展理念在國内的普及
实验区建设初期，全国总的发展思路是集中精力搞经济建设，实验区工作则提出了依靠制度改革创新和科技推广应用，实现经济与社会、人口、资源、环境协调发展。这一理念不仅当时在国内是先进的，与国际上发展理念的创新也是同步的。正是这种前瞻性的探索，为我国在1992年联合国环发大会上郑重承诺走可持续发展道路提供了实践基础。环发大会后特别是发布《中国21世纪议程》以来，我国通过在实验区广泛开展宣传培训等活动，使地方干部和公众很快了解和接受了可持续发展理念，并将可持续发展理念贯穿到地方国民经济与社会发展规划的制定与实施过程之中。
2.1.2 促进了地区经济与社会发展的协调性
实验区工作没有采用靠财政拨款搞实验、靠政策优惠搞开发的方式，而是采用制度改革创新和科技推广应用这两个手段开展工作，探索出了“政府组织、专家指导、企业支持、公众参与”的合作共建机制，实验区的许多发展指标优于全国平均水平。例如，2015年实验区人均GDP是75 328元，比全国平均水平高1/2；城镇登记失业率为2.91%，比全国平均值低1/4；城乡收入比为2.15∶1，明显低于全国平均值2.73∶1；人均预期寿命为77.85岁，比全国平均水平高1.51岁。实验区还探索形成了一批具有创新性的地域可持续发展模式，如美丽乡村建设的浙江安吉模式、水源地保护的湖南资兴模式、精准扶贫的河北平泉模式、生态循环农业的广西恭城模式、科技与文化融合的安徽歙县模式、大病再保险的江苏太仓模式等。一些成功的可持续发展经验和模式已经推广到实验区周边地区乃至全国。实验区成为国家可持续发展战略实施的一面旗帜。
2.1.3 发挥了向世界展示中国可持续发展做法和成就的窗口作用
在2002年、2012年我国编写的《中华人民共和国可持续发展国家报告》中[2-3]，均以独立章节介绍了实验区建设的做法和成效。在2011年外交部与国家发改委共同举办联合国可持续发展大会高级别研讨会期间，专门安排与会各国代表听取实验区建设的经验做法，并实地考察了部分实验区。在《中国实施千年发展目标报告（2000—2015）》中[4]，将实验区建设作为中国推进实施千年发展目标的一条基本经验。在2016年我国发布的《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》中[5]，再次将国家可持续发展实验区建设写入相关章节。
2.2 实验区建设的主要问题
2.2.1 顶层设计存在缺陷
实验区工作曾强调“不靠财政拨款搞实验、不靠政策优惠搞开发”，但随着国家经济技术开发区、国家高新技术产业开发区等其他各类园区不断获得土地、税收、管理体制等方面的支持政策，实验区的弊端逐渐显现。实验区建设的地域范围主要是县域或大城市的城区，实验内容涉及经济、社会、环境等方方面面，这导致实验区工作类似于地方政府工作，只能是“一把手”工程。随着实验区所在地党政主要领导的调整，地方发展的思路和定位往往也相应调整，许多实验区工作的连续性遇到挑战。由于实验区是独立的行政区，各类行政管理体系一应俱全，很难像高新区、经济技术开发区等一样再设立管委会，这导致实验区工作推进的难度相对较大。目前各地的实验区办公室均是虚设机构（实际上就是实验区所在地的科技局），所有工作人员均是兼职人员。这种现象不仅存在于地方层面，科技部的“国家可持续发展实验区部际联席会议办公室”也是虚设机构，并没有专门的职能处室，具体工作实际上是由社发司和中国21世纪议程管理中心相关处室人员来开展。实地调研发现，近年来实验区的辐射带动作用和影响力相形渐弱，一些实验区所在地政府在印制的对外宣传材料中没有提及实验区建设事宜，有些实验区所在地的主要领导甚至不清楚自己是实验区。
2.2.2 在我国创新驱动发展布局中没有占据应有的位置
实验区工作一直强调依靠制度改革创新和科技推广应用实现可持续发展。近年来，在实验区部际联席会议办公室和地方政府的共同努力下，一些实验区争取到了国家科技研发项目的支持。据调查[6]，2005 年1月—2013 年7月期间，实验区共承担或参与国家各类科技项目（课题）265项，获得国拨经费702 亿元，自筹经费37.25亿元，这些项目重点围绕资源环境、农业、高新技术、城镇发展、人口健康等开展研发和成果转化应用。特别是“十二五”期间，科技惠民计划围绕基层的民生问题，在许多实验区开展了科技成果转化应用，为实验区建设发挥了重要促进作用，得到了地方积极响应。但总体来看，实验区在我国科技事业和科技工作布局中并没有占据应有的位置。随着科技计划管理改革，科技惠民计划已取消，实验区工作在国家科技计划中再次失去“接口”。另外，实验区也始终没有成为科技成果应用转化的主要平台，实验区的科技创新能力只是略高于全国平均水平相比，并没有形成显著的创新高地。在制度和体制改革与创新方面，发改、国土、环保、农业、卫生等领域的改革和创新措施并没有给予实验区相对更多的先行先试机会。
2.2.3 能力建设工作滞后
实验区考核、监测、评价机制不完善，激励与淘汰机制没有建立起来，特别是对已经通过验收的实验区缺乏有效的管理措施。自2014年以来，根据国家创新调查工作的总体部署，实验区在2014年、2016年探索性地开展了两次实验区创新监测与评估工作，但所构建的指标体系尚存在较大的提升空间[7]。专门针对实验区建设特别是统计监测能力建设的培训、交流活动偏少，致使实验区统计数据填报质量较差。各实验区的实验主题没有与时俱进，与国内外新的重大可持续发展行动衔接不够。另外，缺乏能够为实验区建设提供信息、资源的公共服务平台，在媒体宣传、学术研究与交流等活动中，实验区的关注程度明显较低。以“国家可持续发展实验区”为关键词，在“百度”和“中国知网”分别搜索相应的条目数和文章篇数，截至2017年7月分别为113万条和787篇，数量远低于国家高新技术产业开发区、国家经济技术开发区和国家自主创新示范区。
3 实验区建设的未来方向思考
3.1 国内外可持续发展新形势
近年来，国际可持续发展行动风起云涌，一系列重要議程/协定的达成极大地改变了当今的全球可持续发展治理模式与机制，影响到未来的全球发展规则乃至国家间的发展空间。其中，最为重要的事件有四个：一是在2012年联合国“里约+20”峰会上各国领导人同意设立可持续发展高级别政治论坛，以增强可持续发展全球行动的决策能力和对各国可持续发展行动的协调能力；二是2015年7月份召开的联合国第三次发展融资会议通过了《亚的斯亚贝巴行动议程》，为全球可持续发展融资提供了一揽子解决方案，并发起了旨在充分发挥科技对可持续发展支撑作用的“全球技术促进机制”；三是2015年9月份召开的联合国发展峰会通过了《2030年可持续发展议程》，确立了未来15年全球在减贫、粮食安全、健康、教育、环保等17大领域共169个可持续发展目标（SDGs）；四是2015年12月份联合国应对气候变化峰会通过了《巴黎协定》，这是继《京都议定书》后第二份有法律约束力的气候协议，为2020年后全球应对气候变化行动做出了安排。全球可持续发展治理进入了以落实SDGs为总目标，以科技创新和广泛调动资金投入为路径，以高级别政治论坛为协调机制的新时期。
从国内看，党的十八大以来提出了“五位一体”总体布局、五大发展理念，围绕生态文明建设出台了一系列重大决策部署，发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，向世界发出了共建“一带一路”的倡议等。总体来看，新时期我国的可持续发展呈现三个特点：一是在可持续发展目标上，由过去的GDP优先转向经济、社会与环境三大支柱协调发展，这一转变不仅体现在中央提出的发展理念上，也深刻体现在各地的具体发展实践上；二是在可持续发展动力上，由过去主要依靠要素、资本投入向主要依靠创新转变，我国正在努力构建以科技创新为核心的新发展动力系统；三是在参与全球可持续发展治理上，由过去被动参与向主动构建全球性可持续发展合作平台和治理体系的方向转变，“一带一路”倡议以及亚洲基础设施投资银行、南南合作援助基金、中国国际发展知识中心等的设立是体现这一转变的代表性行动。
3.2 实验区建设面临的新使命
国内国际可持续发展形势变化，为实验区建设提出了新要求，也赋予了实验区新的历史使命，主要体现在三个方面。
一是实验区应为我国落实《2030年可持续发展议程》做出示范。《2030年可持续发展议程》涉及发展的方方面面，凝聚着国际社会对可持续发展的广泛共识，是未来15年世界各国可持续发展的行动指南。国务院于2016年12月发布《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》（国发[2016]69号），明确提出以现有的国家可持续发展实验区工作为基础，打造一批可复制、可推广的可持续发展创新的样板，对内为其他地区可持续发展发挥示范带动效应，对外为其他发展中国家落实《2030年可持续发展议程》提供中国经验[8]。
二是实验区需要为我国全面落实创新驱动发展战略提供助力。创新驱动发展战略在根本上应是使创新成为经济发展、社会进步、环境保护三大支柱相协调的核心动力。近年来，我国持续加强国家高新技术产业开发区、国家经济技术开发区、国家自主创新示范区、全面创新改革试验、创新型城市等区域创新高地建设，为促进科技与经济深度融合发挥了巨大作用，特别是高新区已经成为创新驱动经济发展的样板。但高新区等在依靠创新解决社会治理、环境保护等方面的问题的作用有限，我国亟需从促进可持续发展三大支柱协调发展的角度加强区域创新高地建设和布局，而这正是国家可持续发展实验区的优势所在。
三是实验区应为我国向世界讲述中国故事提供丰富案例。改革开放尤其是进入新世纪以来，我国在可持续发展的许多方面取得了举世瞩目的成就。如自1990 年以来有7.3亿人摆脱了极端贫困，五岁以下儿童死亡率从1991年的61‰下降到2016年的10.2‰，居民平均预期寿命从68.55岁提高到76.34岁，在总体上进入了高人类发展指数国家行列等[9]。我国的发展成就得到了世界的广泛认可，尤其是在减贫方面取得的成就最受关注，被称为“全球减贫事业楷模”，越来越多的发展中国家希望能学习、借鉴中国的发展模式和经验。在30年的实验区建设中，探索形成的地域可持续发展模式和典型经验深受国际社会关注，为向世界讲述中国故事、提供中国方案贡献了丰富的素材和鲜活的案例。
3.3 实验区工作的未来思路与重点方向思考
面向未来，实验区工作应以30年的实践探索为基础，统筹落实《2030年可持续发展议程》和“五位一体”总体布局，以制约地区可持续发展的关键问题为着力点，以创新为动力，通过构建多层次布局体系，完善管理机制，优化资源配置，调动社会各界参与，使实验区重新焕发活力，为新时期国家可持续发展战略和创新驱动发展战略的实施发挥好旗帜作用。
3.3.1 构建多层次的可持续发展实验示范布局体系
一是应按照国发[2016]69号文件的要求，选择实验区建设成效突出、可持续发展瓶颈问题具有代表性的地区，建设若干可持续发展创新示范区。示范区的建设应采用自上而下和自下而上相结合的方式。部际联席会议要做好示范区建设的顶层设计，特别是在区域布局、示范主题确定等方面应充分体现国家意志，与中国落实2030年可持续发展议程的总体方案相一致，必须是自上而下；在示范区的具体建设过程中，则应充分发挥地方政府的主体作用，示范区所在的省（区、市）政府要建立专门的推进机制、制定专门的支持政策，把示范区建设作为本省（区、市）落实新发展理念、实现可持续发展的重要抓手，通过示范区建设带动全省（区、市）的发展转型。二是根据新时期实验区面临的新使命，对所有在建的实验区进行逐一复审评估，撤销一批实验区建设成效不明显、地域交叉重叠的实验区，促进仍具备建设条件的地区按照新的发展形势和区域发展实际，调整实验主题和建设方案，使实验区工作重新焕发活力。三是加强对省级实验区建设的指导，促进省级实验区在探索地方可持续发展模式中的排头兵作用，并为国家级实验区发展提供后备资源。通过示范区的引领作用、国家级实验区的辐射带动作用、省级实验区的模式探索作用，形成国家与地方互动、实验与示范相互促进的布局体系。
3.3.2 强化以问题为导向的创新实验示范
可持续发展涉及经济、社会、环境等发展的方方面面，实验区工作应继续坚持其综合性实验这一基本定位。在此基础上，针对地方可持续发展中的重大和瓶颈性问题，如重大疾病防治、健康养老、废弃物综合利用、产业转型升级、食品安全、社会治理等，按照全链条设计、一体化实施的原则，在实验区布局科技创新及成果转化应用行动，支持各类主体围绕关键问题探索以科技创新为核心的系统解决方案，从而使每个实验区有鲜明的特色。其中，实验区重在系统解决方案的初步探索，鼓励其大胆创新；示范区重在解决方案的示范推广，需要在系统解决方案的形成上取得显著成效。
3.3.3 构建多元参与的推进机制
考虑采取定向指南、国家与地方共同出资等方式促进国家重点研发计划与实验区工作相衔接。在国家科技成果转化引导基金下设立可持续发展创新子基金，支持实验区开展先进适用技术转移转化，使实验区真正成为可持续发展领域科技成果落地的重要平台。考虑将实验区建设纳入中央引导地方科技发展专项资金的支持范围，重点支持其科技基础条件、专业性技术创新平台、科技创新服务机构和科技创新项目示范等建设工作。推进绿色技术银行建设与实验区工作的对接，使这两项以落实《2030年可持续发展议程》为宗旨的行动互为支撑[10]。应研究制定鼓励高校、科研院所、国有企业科研和管理人员到实验区开展创新创业的支持政策，探索建立由实验区专家委员会成员、国家科技计划承担者等组成的科技特派团制度，形成为实验区建设提供决策支撑、技术服务的长效机制。部际联席会议成员单位应结合自身职能，梳理与可持续发展相关的政策改革、体制机制创新等措施，优先在实验区进行试点和示范，使实验区成为理念、制度、科技、文化等各方面改革与创新集中实验、实践的平台。加强与有关金融机构、产业联盟、企业等的合作，引导和鼓励各类天使投资、创业投资等与实验区建设相结合，为实验区新经济、新业态的培育和壮大提供助力。与有关公益机构、非政府组织、国际组织开展合作，促进社会各界通过科学普及、公益慈善等方式参与实验区建设。
3.3.4 完善监测评估与管理制度
建立健全实验区年度报告、创新监测、创新能力评价和复审认定制度，以此为基础建立实验区激励与淘汰机制。加强实验区部际联席会议办公室作用，推进办公室实体化和人员专职化、专业化。大力推进实验区管理信息化，建立省级实验区与国家级实验区的信息共享和工作互动机制。探索按实验主题类型为基础的分类管理机制。应充分发挥省（区、市）政府对辖区内实验区建设的积极作用，探索建立以省级主管部门为主体、部际联席会议办公室为支撑的实验区建设服务机制，推进实验区工作由管理向服务转变。
3.3.5 促进可持续发展成功经验和模式的开放共享
对30年的实验区建设进行系统全面的总结，凝练可复制、可推广的可持续发展典型经验和模式。通过组织开展考察、学习、培训等活动，加强实验区之间的经验交流和共享，积极向同类地区推广实践经验。充分发挥与联合国开发计划署签署战略合作协议的作用，促进实验区与国外可持续发展社区、城市之间的交流与合作，为参与“一带一路”相关国际交流活动提供更多便利。探索建立与联合国落实2030年议程的全球行动相衔接机制，如积极参与联合国可持续发展高级别政治论坛、科技创新促进可持续发展多利益攸关方论坛等，向国际社会积极宣传推广实验区建设的经验。促进实验区建设与国际发展知识中心、南南合作与发展学院等其他落实2030年议程的相关工作建立合作机制，协力向世界分享中国可持续发展经验、提供中国方案。充分利用主场外交活动，促进实验区发展理念与实践经验的国际分享，向世界讲好中国故事。
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