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【摘 要】 本文以贵州省旅游业为例，分析PPP模式运用于贵州旅游业的优点，并在此基础上探索PPP模式下贵州旅游业机制设计和关键问题：做好配套设施建设;建立PPP旅游业项目库;健全项目监管制度，注重生态环境保护;给予政策优惠;注意将旅游业和扶贫结合起来。
【关键词】 PPP模式;贵州;旅游业;机制设计
一、引言
贵州是我国旅游地类型丰富、全国旅游资源富集的省份之一，拥有丰富的自然资源、闻名的历史遗迹、浓郁的民族特色、深厚的国酒文化、适宜的气候条件。但由于贵州省在旅游业的财政投入不足，造成贵州旅游资源与旅游地位的不匹配，它是旅游资源大省，却不是旅游业大省。
PPP模式，即“政府和社会资本合作”模式，指的是政府和社会资本通过签订合同，通过成立特殊项目载体（Special Purpose Vehicle，简称SPV）进行合作，共同提供公共产品和服务。具体来看，PPP模式是各种政府与社会资本合作模式的总称，包括BOT、BOO、PFI等等。
PPP模式主要应用于大型的基础设施建设，但也可以应用于旅游业。本文以贵州省旅游业为例，分析PPP模式运用于旅游业的优点，并在此基础上研究PPP模式下的贵州旅游业机制设计和关键问题。
二、PPP模式运用于旅游业的优点
旅游业发展水平的高低是由一系列的行业协同完成的，需要广告的推广、道路交通的建设、景区基础设施的建设、餐饮住宿的配套、旅游业人才的培养、客运线路的设计、旅游行业的监管等等，需要投入大量的资金。同时旅游业的发展，对于地方经济的增长，基础设施的建设，城市市容改善都是有促进作用的。将PPP模式引入旅游业，对于政府、社会资本、社区居民都是有好处的，可以达到三方共赢的效果。
1、有助于筹集旅游业的发展资金
根据《贵州生态文化旅游创新区产业发展规划（2012-2020年）》显示，到 2020年，贵州省旅游接待总人数力争达到4.5亿人次，旅游业总收入达到6800亿元，旅游业增加值达到2300亿元左右，占全省GDP比重12%左右。根据上述经济目标制定旅游基础设施建设和旅游相关固定资产投资计划，到2020年，年均旅游固定资产投资约1500亿元，2016-2020 年累计投资约7500亿元。
而从贵州省的财政投入来看，省人民政府将贵州发展专项资金在2010年1亿元的基础上，每年新增2000万元，到2015年达到了2亿元，主要用于旅游宣传促销、基础接待设施建设项目贷款贴息和补助等促进旅游业发展的经常性支出。对于如此庞大的旅游固定资产投资，如果不借助外力，仅靠各级政府财政来支付，毫无疑问是力不从心的，也就不能达到旅游业的发展目标。
PPP模式可以通过吸引社会资本介入来筹集建设所需资金，弥补旅游业建设的巨大资金缺口，减轻政府的财政支出压力，在较短期限内完成单凭政府无法完成的项目建设。
2、有助于规范社会资本参与程序
社会资本在旅游业中的参与度要高于其他行业的，因为部分旅游业可以由私人主导，比如城市的各类商业游乐场等，政府主导各种自然景观和人文景观的开发和基础设施建设。所以说社会资本参与旅游业的运营有其历史传统，同时在政府主导的领域，社会资本通过其他方式参与的也很多。《2015年全国旅游业投资报告》显示，2015年中国旅游业完成投资10072亿元，同比增长42%，其中，民营企业投资旅游业占全部投资的57.4%。贵州省实施的“100个旅游景区建设工程”，截止2015年年末，累计签约建设项目477个，签约金额2063.09亿元，其中一半以上都是社会资本。
在旅游业引入PPP模式，可以将以前的合作方式进行规范化设计，使政府和社会资本能以“平等的民事主体”进行平等的合作，确定双方的责任和义务，保障社会资本和社区居民的各自利益。同时政府在PPP模式下，加强对景区运营的监管，保护生态环境，防止社会资本对旅游资源的破坏性开发。
3、有助于调动农民的自有资源
贵州省地处云贵高原，属于典型的山地省份，交通不便，发展农业的先天条件不足，生态脆弱，发展工业易造成环境污染，所以人均国民生产总值仅为全国平均水平的54.7%，88个县级行政单位就包括50个国家级贫困县，贫困人口占全国的9%。
农民迫切希望能改变落后的现状，改善道路交通等基础设施，通过本地的自有资源实现增收。农民拥有的土地，森林和当地的风土人情都是可以利用的社会资本。PPP模式则可以将这些农民的资源拿来作为社会资本的一部分入股，加上政府的投资，发展乡村旅游业。目前贵州开展乡村旅游的村寨已超过1600个，并取得了一定的效果，但是主要是政府的扶持，缺少第三方社会资本的介入，在乡村旅游转型升级方面还需要大量的资金，采用PPP模式，可以提高农民自有资源的产出效率，增加农民收入。
三、PPP模式应用于旅游业的机制设计
图1 PPP模式应用于旅游业的机制设计
PPP模式在机制设计上，可以让政府先确定旅游主题，再确定优质的景点项目，整体对外进行招标，政府和中标的社会资本成立旅游业投资公司（SPV），确定双方的参股比例和参股的资本形式，并分担相关的责任。比如2015年，明石投资管理公司与铜仁梵净山旅游开发投资有限公司等共同发起设立的“武陵山片区旅游业投资基金”拟总募集规模达到300亿元。投资公司将项目进行二次拆分，根据融资的方式不同，分为各个不同的子项目，比如说农民参股的项目，外包给他人的项目，外包给他人建成后收回自營的项目等等。
对于收费景区的基础设施建设，可以采用BT（建设-转让）模式，由投资公司对外进行招标，由中标公司进行建设，建设完工验收合格后，由旅游业投资基金自营。
对于像乡村旅游的项目，当地村民先行成立村民经济合作社，投资公司和合作社签订合作协议，将村民的土地，房屋进行入股，分期给土地所有者一定的股利，同时农民采用自主经营等形式参与旅游业的开发建设，开种植园、农家乐、生产当地特色农产品、经营商铺等创业致富路。
对于污水处理厂和垃圾处理厂的建设等，可以采用BOT模式。由投资公司和第三方社会资本进行合作，签订合作协议，第三方负责建设和运营，待合同期满，移交给政府部门。
四、PPP模式应用于旅游产业的关键问题
1、做好配套设施建设
政府要做好相关配套设施的建设，比如景点周边的道路建设，路标的设置，在客运站开通相关的旅游线路，加强和其他的旅游景点联系。比如安顺的龙宫景区和黄果树景区，双方之间不通客车，游客一般只游玩其中一个景区，而难以再游玩另一个景区，由于黄果树景区知名度很高，可以通过黄果树景区带动龙宫景区发展。
2、建立PPP旅游业项目库
建立PPP旅游业项目库，起到示范效果。这包括前期的规划，合同范本，风险分担等等。目前由于国家在大力推广PPP模式，有些地方已经开始将PPP模式运用旅游业，要挑选一批示范性的项目，对于PPP模式在以后运行的过程中的经验和教训要做好记录，为以后的PPP模式运用提供良好的借鉴。
3、健全项目监管制度，注重生态环境保护
旅游业可以促进地区的经济发展，但是在PPP项目建设和运营过程中一定要加强监管，一是旅游业对环境还是会造成一定的破坏，比如生活污水的排放，植被的破坏等;二是景区的过度商业化，各种乱收费丧失了景区原有的特色，使旅游体验度下降。对于这些现象政府要加强监管，对项目服务质量进行综合考核评价，通过游客投诉制度确定社会资本的准入和准出。
4、给予政策优惠
由于旅游业，尤其是以前由政府主导的旅游业，不仅具有盈利性，还具有一定的公益性，社会资本的投资时间长，前期投入大，风险大，但是利润率却有一定的限制，对引入的社会资本给予政策优惠。优惠政策包括贷款、土地利用、价格政策的优惠以及生态建设的资金补贴等多方面，从而提高企业投资的积极性。同时旅游业的发展要惠及地方居民，可以在发展旅游业中，增加地方居民的就业，对于安排当地农民或下岗工人就业的可以给予税收优惠。
5、注意将旅游业和扶贫结合起来
旅游业的种类各种各样，比如城市旅游、乡村旅游，PPP模式在旅游业的应用中，要以政府财政投入为杠杆，引导社会资本向自然资源丰富，但经济发展落后的地区倾斜，投资乡村旅游的道路建设、厕所革命和特色产业，将旅游和扶贫结合起来，为当地创收，将乡村旅游作为贵州精准扶贫的有效途径之一。
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【作者简介】
周 镖（1988-）男，安徽合肥人，贵州财经大学经济学院硕士研究生，研究方向：财政理论与政策.
李曼曼（1992-）女，江苏徐州人，贵州财经大学经济学院硕士研究生，研究方向：区域消费经济研究.