摘 要：我国公共政策过程中普遍存在着信息不对称问题，其形成原因多种多样，社会分工形成不同的专业知识是根本原因，信息成本、有限理性、不完全合同是利益原因，决策体制和科层制的缺陷是组织原因，技术风险和团队等是客观原因。信息不对称对公共政策的制定、执行、评估、监控和终结等有消极影响，可能导致政策失效，应通过控制信息流向、削减委托代理链条、建立电子政府等不同方式加以治理。
关键词：信息不对称；委托-代理关系；政策信息
1 引言
“信息不对称理论”最早是由研究信息经济学而获得诺贝尔经济学奖的学者、美国经济学家乔治·阿克洛夫、迈克尔·斯宾塞和约瑟夫斯蒂格利茨经过对旧车交易市场、保险市场和劳动力市场交易行为的研究而提出的[1]。信息不对称一般指交易中的各人拥有的信息不同。在社会政治、经济等活动中，一些成员拥有其他成员无法拥有的信息，由此造成信息的不对称。从经济学的角度来看，在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的；掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。不对称信息可能导致逆向选择和道德风险的问题。这样的信息不对称不仅使公共政策的合法性降低，同时也会妨碍政策的成功执行。除了上述提到的问题，“公共政策失真”、“数字出官”、“官出数字”等现象也可以从信息不对称中找到原因。
2 公共政策过程中信息不对称的原因分析
根本原因：社会分工的存在，每个人都有专业知识
可以说，当前人类所取得的巨大的进步，都是分工的功劳。对分工重要性的肯定可追溯至亚当·斯密的《国富论》一书，该书中否定了重农主义学派对于土地的重视，斯密认为劳动才是最重要的，劳动分工将能大量的提升生产效率。人类美国著名行政学家古立克也认为，分工是人类在文明过程中挺起腰杆，提高自身地位的鞭笞。分工之所以必要，是因为人的性格、能力与技能有差异，并且还因为人的知识有限。在政府体制中，自然也需要进行分工。古德诺将这两种功能称之为“政治”与“行政”，即在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行[2]。其中，政治与政策的制定相关，行政与政策的执行相关，政策制定与政策执行相应地二分。在韦伯关于官僚制的经典表述中，官僚制也是建立在高度分工与专业化的基础之上的。韦伯指出，官僚制中每一种职务都有其应具备的学识、能力与经验，各级行政人员均为技术上训练有素的公务员[3]，即他们都是具有专门知识的人。由于社会分工的不同，更强化了专门知识。每个公务员所具有的不同的知识，成为公共行政组织中信息不对称的根源。
2.1 利益原因
（1）信息需要成本，人是有限理性的。
公共政策活动中所需要的一些信息必须通过一系列活动获得，这些活动也是政策信息的交易过程。其有效运行必然需要一定的人力、物力、财力等资源的投入与消耗，即存在一定的交易成本。而在公共政策各环节中，如政策问题的确认、规划和设计等阶段，常常不能承受收集所需信息的成本而导致信息的不对称。即使人们能够承受所有的成本，也不能说明人们所搜集的信息是完善的。因为经过这么长一段时间后，所得到的信息已经不能反映最初的状态。人类有限的理性观点认为：人的信息加工和计算能力是有限的，因此，由人组成的任何组织无法完全按照理性模式去行动，即人和组织没有能力同时考虑所面临的所有选择，无法按照“效率最大化”和“最优化原则”理性地指导自己的行动[4]，而是遵循“满意”原则。
（2）不完全合同的存在，且人都是自利的“经济人”。
上述交易成本的存在，哈特认为，是由合同的不完全性导致的[5]。人的理性是有限的，因此导致了合同的不完全性，因为合同不可能对将来的所有情况都作出规定。这就为为官员享有自由裁量权提供了理论上的依据。尤其是公共部门的工作表现很多时候不像私营部门那样可以用具体的数字来加以衡量，更使官员的自由裁量权有了更大的运作空间[6]。
根据公共选择理论，政府官员是理性经济人，在政策制定和执行的过程中具有自身的利益取向。自我价值的实现、经济利益的增进、个人职位的升迁、舒适生活的追求等都是其追求的目标。布坎南指出，在公共政策或集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。由于公共政策的各个公共参与主体是具有有限理性的“经济人”，政策主体的自利性导致政策主体获取、识别、利用政策信息及其效果会存在差异性，直接导致信息拥有的不对称性。
2.2 组织的原因
（1）决策体制的限制。
当今世界上最主要的决策体制类型包括人民代表大会制、议会制、独裁制等三种。独裁制下，所有的决策由最高决策者制定，公众无任何言论、选择自由，自然无法拥有充分的信息。人民代表大会制、议会制都属于“选民-议会-政策”这一决策模型。从信息经济学角度分析，该决策模型属于典型的“隐藏行动道德风险”模型。此类模型中存在两队委托代理关系：政治家与利益集团、选民是一对委托-代理关系，选民是委托人，政治家与利益集团是代理人；政治家与政府官员是另一对委托-代理关系：其中政治家是委托人，政府官员则是代理人。委托代理关系中最根本的问题即信息不对称，因为选民、利益集团不可能完全知道他们投票选出来的执政党，政治家在干些什么，而政治家也不可能完全知道他们所委托的官员在干些什么[7]。
（2）科层制的管理缺陷。
科层制强调集权，下级对上级绝对服从。由于缺乏沟通意识和渠道，下级对上级命令所反映的真实意图并不能真正了解和掌握[8]。由于上级所关注的只是结果，命令执行过程中所遇到问题并不被重视，所以下级在执行的过程中，遇到的问题和困难也很难有效向上传递。科层制对规章制度过度崇拜，由于过分强调照章办事，使组织成员的行动长期受到规则的限制，久而久之就会变得墨守成规，缺乏了解外部信息的主动性。科层制科层制有利于每个岗位的官员各司其职，但也会造成彼此协作上的欠缺，出现“事不关己，高高挂起”的现象，同级、同事之间缺乏主动共享、共用信息的动力。
2.3 客观的原因
（1）技术风险
一般来说，一个公共问题成为政策问题需要经过系统议程和政府议程两个阶段。系统议程由那些社区的成员普遍认为值得公众注意并且属于政府权限范围内的问题组成，它本质上属于讨论议程。政府议程由受到政府注意并可能对之采取具体行动的一些事项构成，它本质上是一种行动议程。公共问题通过利益集团、大众传媒、民意代表等多种途径进入政府议程成为政策问题，而当这些途径不通畅时就会导致信息在政府与公众间的阻滞，从而造成政府与公众的信息不对称。我国公民与政府沟通的正式渠道少而且效率低下，同时大众传媒也更多的是扮演政府宣传工具的角色，而不是政府与公众沟通的桥梁。这样，政策信息难以通过多种渠道在政策主体与目标群体之间进行交流，政策信息在传输过程中容易失真或者产生大量噪音，信息损失严重，政策沟通不畅通，加剧了我国政府与公众间的政策信息不对称。
（2）团队产生等因素的影响
由于分工的存在，政策执行必然采取合作的方式，也即团队生产。在通常情况下，合作可产生（更大的）收益，可产生1+1>2的行为效果。但团队生产也会产生负面后果，即出现个人的偷懒行为。因为团队生产的产出是共同的，这使得委托人难以区分每个代理人的具体产出为多少，于是出现偷懒与搭便车问题。而政府官僚机构政策产出的模糊性更加剧了测量的难度，这导致政策制定者与作为团队成员的政策执行者之间的信息不对称更加严重。
3 公共政策过程中降低信息不对称的对策
1、控制信息流向。
信息不对称会导致政府公信力的下降，对政策的合法性造成破坏，甚至政府官员可能还会利用自己的信息优势谋取私利，从而使公共政策偏离公共利益的轨道，使公共政策出现非公共化倾向。然后，根据公共经济学的理论，只要信息成本的存在，公共政策领域的信息不对称现象就无法消除。从另一方面来说，信息不对称也是促进信息流通的一个动力，信息的价值就在于其的流动性和共享性。由于信息不对称是无法消除的，这决定了信息不对称的目的不是找到消除信息不对称的方法，而是找到控制信息流动的方法，通过控制信息的流动，调节信息不对称，使信息不对称被控制在一个合理的范围内，不至于对公共政策过程带来不利影响。
2、削减委托代理链条。
从政策的制定、政策的执行到政策效果的最终显现之间，实际上贯穿着的是一条复杂的委托-代理链条，且链条越长，政策制定者将越难以获得真实的信息，从而贻误政策制定者解决政策问题的有效时机，因而应消减委托-代理链。同时，在政策执行者彼此间的能力参差不齐的情况下，政策执行者对政策指令的解读会有所差异，这种差异继而会影响处于委托代理链条末端的代理人的实际政策执行行为。就我国的政府体制而言，这种委托代理链条的削减实际上意味着精简政府的层级数量，将当前的五级或四级政府精简为四级或三级政府，地方政府层级的减少将有助于中央政府更好地准确判断地方政府的行为，而位于委托代理链条的基层政府也能够更好地领会和判断中央政府的政策精神。
3、电子政府的建立。
电子政务的建设为政府及时发布信息资讯以及公众便利廉价的获取政务信息均提供了一个有效的手段。它打破了传统的金字塔式的官僚结构，充分运用现代化信息和通信技术，将集权式的管理体系过渡到交互式，网络化的扁平管理体系，一改过去单一的信息传递渠道为全方位、多层次、多形式、多途径跨越时空的传输渠道，使管理上层与下层在信息获得的范围、数量、时差上的区别不断缩小。而对于政府而言，利用电子政务系统在网络上发布信息便利了其对信息的保存和管理，从而减少了抄送、公告、复制等诸多事务性工作，在提高工作透明度的同时降低了信息公开成本。在公共政策的制订、执行、评估各个阶段，也可以及时接受社会各领域的反馈意见，提高工作效率。这样，公众特别是政策目标群体能够以较低的交易成本获取大量政策信息，从而增强他们在政策过程中的博弈能力，更好的保证公共政策的科学性和民主性。
参考文献
[1]王則柯.信息经济学平话[M]北京：北京大学出版社，2006.
[2][美]古德诺.政治与行政[M].王元，杨百揆译.北京：华夏出版社，1987（12）.
[3]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004.
[4]齐明山.有限理性与政府决策[J].新视野.2005（02）.
[5][美]奥利弗·哈特.企业、合同与财务结构[M].费方域译.上海：上海人民出版社，1998.
[6]邓湘树.试论公共行政组织中信息不对称的原因[J].理论月刊.2002（07）.
[7]周向红.公共政策过程中信息不对称成因的分析[J].理论探讨.2004（02）.
[8]刘志鹏.公共政策过程中的信息不对称及其治理[J].国家行政学院学报.2010（03）.
作者简介
陈盼（1990.08-），女，浙江兰溪人，本科学历，汉族，浙江工商大学公共管理学院，研究方向：公共政策。