格尔木市是一个主要以工业为发展主体的城市，全市农牧业人口占总人口的不足10%。随着改革开放的不断深入，格尔木市地区的经济向多元化方向不断发展，已经成为全省经济发展的龙头。2006年格尔木城镇居民人均可支配收入8979.97元，全市农牧民人均纯收入实现了较上年11％的递增，达到3778.5元。近年来，由于农村经济从粗放型向集约型经营的转变，使农村的富裕劳动力逐步增多，加上农民的思想观念随着经济的不断发展发生了深刻变化，他们不再安于现状，不满足当前传统农牧业经营带来的微利，在家乡又找不到脱贫致富的好路子，因此外出务工的青壮年农民越来越多。据调查资料表明：农民外出务工得到的收入已基本成为近几年我市农户家庭纯收入增加的主渠道。而这种收入的增加和当前国家建设社会主义新农村、促进农村小康建设的政策以及“三农”问题的解决主要依靠农村剩余劳动力合理的转移和充分就业这一途径来完成。广大农民进城务工还促进了农业和农村经济结构的调整，对推动格尔木市工业化、城镇化和现代化建设做出了巨大的贡献。因此，积极引导农村剩余劳动力合理转移和充分就业显得越来越重要。
一、格尔木市农村剩余劳动力现状及就业特点
(一)农村剩余劳动力转移和就业现状
据了解，2006年全市四个乡镇的总人口为21646人，其中农村劳动力16470人，富裕劳动力7169人， 2006年全市劳务输出工作总目标为11000人（次）（州下达总任务为全年9204人次）。截止2006年底，全市共引导和组织劳动力转移就业11029人次，实现劳务收入约120万元。从性别结构看，男劳动力占55%，女劳动力占45%；从劳动力受教育的程度看,不识字或识字很少的和小学文化程度的占56%，初中以上文化程度的占44%。从以上结构可以看出,全市农村劳动力资源较丰富，性别结构也较为合理，但劳动力文化水平较为低下。以上数字也说明,近年来，通过政府和各有关部门的共同努力，格尔木市农村剩余劳动力转移的问题得到了较好的解决。但是由于劳动力自身存在的素质问题、地域和文化的限制，全市农村剩余劳动力要得到较为合理和更有效、有益的转移，政府和各有关部门的任务还任重而道远。
（二）农村剩余劳动力转移和就业的特点
1. 二、三产业成为农村剩余劳动力转移的主要行业。据调查,农村输出的劳动力有60%以上从事的是工业和建筑业，其次是商业、餐饮等服务业。男性绝大多数从事建筑、装修以及电工、木工等工作，女性主要从事餐饮工作，其他主要从事各种服务行业。这就说明转移出来的农民工多数从事的是高强度的体力活、专业技术技能要求较低的工作。
2.劳动力就地转移人数明显居多。据了解，该市有85%的剩余劳动力在本地务工，15%的人员在外地务工。主要原因是，（1）本地农牧民乡土观念较强，不愿离土离乡。（2）多数农牧民文化水平较低，难以适应外面较为复杂的社会环境，有一定的畏惧心理。（3）该市近几年经济发展速度较快，投资新建的项目较多,如青藏铁路二期工程、盐湖集团、中信国安等带来了较多的就近就业机会。
3.农村剩余劳动力转移和就业具有兼业性。由于农民种植一季作物，剩余劳动力外出务工的时间一般集中在3—6月份。大部分非长期性外出务工的农民，往往是既“忙外”又“忙内”，农闲时外出打工，农忙时回家耕种，很少有人长期在外打工。
二、影响格尔木市农村剩余劳动力转移和就业的突出问题
（一）农牧业基础薄弱，产业结构不合理，产业链短
格尔木市地处青藏高原，海拔高、自然条件严酷，离省会城市西宁市有800多公里，离最近的城市州府德令哈市也有近400公里的行程。该地区每年只能种一季，而且大部分的耕地都为中低产田，生产极不稳定，加上农业生态脆弱，导致目前粮食和农副产品的自给水平低。牧区基本上依靠天然草场，靠天养畜，抵御自然灾害的能力很弱，加上自然灾害频繁发生，严重制约着农牧业生产的发展和农畜产品产量。其次，由于受到技术条件、人才制约、生产资料和地理条件等的限制，农畜产品加工流通业发展比较缓慢，产品深加工产业发展滞后，农牧业产业链短，农畜产品的商品率低，基本上是以原料形式出售。这些因素严重影响了农牧民在本行业内部充分就业。再次，农业内部各部门结构不合理，就种植来说，粮食作物较多，经济作物较少。在畜牧业内部结构中畜种主要以地方产品为主，牛以黄牛为主，羊以本地山羊为主，品种单一。农村产业结构中林业、副业和渔业发展落后，农业内部结构比例失调，二、三产业发展缓慢，跟不上商品经济发展的需要，不利于形成农村社会化服务体系。现阶段格尔木市农牧区的第三产业，主要集中在一些传统的、低水平的交通运输和商业饮食服务业方面，在这些行业中，由于各乡镇之间的相似性，早已形成低水平过度竞争的局面。与此同时，一些农牧区发展亟需的服务业，如科技服务、技术信息咨询、金融保险等却严重不足。市场信息闭塞，农村产业结构跟不上市场的需要，产业之间，内部、行业之间形不成经济互补，农村经济发展不平衡，形成了农牧民在自身所在的行业内部就业乏力的状况。
（二）劳动者文化技能素质低、观念陈旧
受经济条件和地域环境的制约，格尔木市农民文化构成主要表现在低学历的偏多，高学历的极少；体力型的偏多，经过专业培训和有专业技术的较少。低素质的劳动力只能从事脏、累、苦、重等工作，很难找到理想的岗位。2006年全市当年转移的农村劳动力中，小学以下文化程度的占年转移总量的比重为44%左右；初中文化程度的比重为48%左右；高中文化程度的比重为6%；中专及大专以上文化程度的比重为2%；经过专业培训的转移劳动力比重为5%。这样的劳动力文化素质已很难适应市场经济和农业现代化的需要。而且农牧民工的陈旧观念还没有完全转变，直接阻碍着劳务输出工作部门的工作。在当地的部分农牧民劳动力中仍然存在着“不愿出去、不敢出去、不会出去、不能出去”的问题。在外出务工的农牧民工中，“挑肥拣瘦”的现象比较严重，大多数农牧民工要求工作要轻松、待遇要丰厚，部分农牧民工还存在组织性不强，纪律涣散，工作不积极等问题，这就造成许多用人单位愿意使用外地劳动力，不愿使用本地劳动力的现状。
（三）劳务输出的组织服务有欠缺
近年来，格尔木市的劳务输出工作取得了一定的成绩，一些主管部门还对劳务输出的组织、培训、管理、职介、监察、维权等环节进行了明确的分工，健全了本市劳务输出工作的协作保障长效机制。但也存在着有如各乡镇对农村富裕劳动力外出务工缺乏正确的宣传引导、劳务输出工作经费缺乏以及一些劳务输出组织不完善甚至形同虚设等问题。这些问题加上农民自身存在的认识问题,如不相信政府，出外打工时遇到问题不知道怎样维权。胆小怕事，遇上事情要么自认倒霉要么冲动莽撞，不知道以法律来保护自己的合法权益。有关部门虽然也有计划地对农牧民工实施了技能培训，但由于培训的时间短，农民牧工们很难短时间内学精一门技术。有时由于举办培训班的时间正好是农忙时节，农牧民工没有时间参加培训。而且这些培训主要的内容是围绕知识和技能，而没有对农牧民工进行思想和维权意识等方面的教育，因此这种短期培训对农牧民工的就业没有产生太大的帮助。目前，全市由政府统一引导或组织外出的不到劳务输出总体的50%，其余劳动力仍属于自发性转移。这就给一些非法劳务中介和拐骗、贩卖劳工的违法犯罪分子钻了空子，严重影响了劳动力有序的流动。
（四）劳动力市场发育滞后
在完善的劳动力市场中，劳动力资源在各部门和各企业之间的分配，应当是在工资率引导下通过劳动力自由流动实现的。但由于目前格尔木市的劳动力市场发育不完善，本地的劳动力资源存在着靠政府的引导在社会各生产部门之间实现配置。而劳动力市场本应发挥的如通过市场分配制度来配置劳动力资源，为劳动力提供维权、技术咨询、信息、保险和传递、反馈市场信息等作用并未发挥或完全发挥出来。市场用工信息网络建设相对滞后，各乡村劳动保障工作站的劳务输出工作还没有实现网络化管理，信息传递手段落后。由于缺乏乡镇劳动保障专职工作人员，故而各乡劳务用工统计、求职登记、信息传递、思想观念引导、政策宣传等各项工作落实难度较大，影响了格尔木劳务输出工作的成效。
三、促进格尔木市剩余劳动力转移和就业的基本思路
（一）努力提高劳动者文化素质和劳动技能，拓宽就业渠道
根据格尔木市实际情况，近年来平均每年在市内流动的外来劳动力人数高达三至四万，这些人中的相当一部分已在格尔木市安居乐业，甚至其中有一部分还有了很好的发展。外来人口能够就业，而本地农村剩余劳动力却无法就业，其中一个很重要的因素就是格尔木市农村剩余劳动力自身文化素质、劳动技能太差所受到的制约。因此采取措施，多渠道、多形式加强农村劳动力的文化教育，定期、定向加强技能培训，提高农村劳动力的就业能力，是增强农村劳动力适应能力，扩展其就业空间的好办法。一要统筹全市农牧民培训工作，制定培训计划，以市场为导向，有针对性地对农民工开展培训，提高培训的实用性，为提高劳务输出的成功率和稳定性奠定基础。二要充分利用现有教育、培训基地师资，发挥现有培训资源的作用，充分调动各类培训机构、用人单位、各种专门人才的积极性，多渠道、多层次、多形式开展农牧民工培训。三要按照不同区域、不同行业要求，面向不同培训对象，采取不同的培训形式和内容，使培训更科学、更实用。对外出就业的农村劳动力进行基本技能和技术操作规程培训。利用广播、电视等远程教育和短期培训班等方式，充分发挥现有教育资源作用，鼓励各类培训机构与劳务市场和用工单位签订合同，以需定培，定向培训。总之就是要以市场需求为导向，以提高就业能力和就业率为目标，坚持技能培训与素质教育相结合，培训与就业相结合，增强培训的针对性、适应性和实效性。
（二）调整农牧业产业结构，挖掘农牧业内部增产增收的潜力
农村产业结构是否合理，关系到农产品的数量和质量，关系到农业的经济效益和农民的收入状况，也关系到农业生态平衡的保持和农业资源的合理开发和利用，甚至关系到农业现代化和农村工业化的实现。结合格尔木市的实际情况，应当充分利用格尔木独特的地理环境和气候条件，按照适应市场、突出特色、发挥优势、结合城市消费需求的原则，发展城郊农业、都市农业，发展特色、优质、高效、安全农牧业，因地制宜，调整农牧业结构。首先在保证粮食稳定增长的基础上，提高优质高效的经济作物的比重。具体说，在稳定西藏青稞市场的前提下，粮食作物增加青稞作物的比重；经济作物应视各乡条件不同侧重面也不同，大格勒乡适宜发展紫皮大蒜，乌图美仁乡适宜发展土豆，郭勒木德镇适宜发展反季节蔬菜，唐古拉山镇适宜发展中藏药材，全市各乡经济作物都可增加种植油料作物。其次，在合理调整种植结构的同时，积极探索和发展具有一定规模的经济林，实现林业经济、生态和社会效益相统一；依托水域资源，积极发展水产养殖，促进农林、牧、副、渔业协调发展。牧区应当从传统草原畜牧业向设施畜牧业推进，建立适度规模的肉牛、肉羊、奶牛、生猪、禽蛋商品生产基地。农区可大力开展家庭养殖业和饲料加工业，大力发展“牧繁农育”，促进农村和牧区经济共同发展。
发展农牧业产业化经营是我国农牧业组织形式和经营机制的创新，这种组织形式和经营机制有力地推动了我国农产品生产优质化、农牧业布局区域化和农产品精深加工。结合本地实际情况，应加大农牧业产业化和龙头企业的扶持力度，鼓励发展专业协会等农村经济合作组织，提高农牧民市场组织化程度。大力发展和规范定单农牧业，实现农牧业规模化和产业化经营。根据各乡的条件和特点，推进一批特色的农牧业产业化项目建设来延长农牧业的产业链。比如牛羊肉精深加工、水产品加工、蔬菜加工、沙棘加工、中藏药材精深加工、生物保健品开发等项目来带动当地农牧民就业。
加强农牧区基础设施建设，发展规模经济和设施农牧业也是解决农牧区就业问题的一条重要渠道，它能够缩小城乡经济社会发展差距。设施农牧业不仅是一种劳动密集型生产方式，而且它的发展必将带动加工业的发展，促进运输、销售业的兴旺，为广大农牧民创造更多就业机会。例如，开展日光节能温室大棚种菜。据了解，一个占地1亩的大棚可吸纳2个劳动力，而且全年都可进行生产，再加上产前、产后的服务，吸收的劳动力更多。
最重要的一点就是，要有稳定、畅通的销售渠道。根据目前的情况，本地可以通过建立和完善城郊农副产品流通市场和综合集贸批发市场等形式来帮助农牧民能够将种植或养殖的产品销售出去，改变以往有产出而无门路或有产出但收入不理想的现象，增强农牧民的生产积极性，真正解除农牧民的后顾之忧。
（三）大力发展农牧区二、三产业，积极拓宽农牧区劳动力就业渠道
以乡镇企业为主体的农牧区二、三产业一直是农牧区劳动力就业和转移的主要场所。但由于格尔木的经济发展起步较晚,四个乡镇中乡镇企业还没有形成一定的布局结构。但从长远来看，格尔木具有发展乡镇企业的先决条件和必要性。格尔木市历来被称为资源大市，但是由于目前存在的技术落后、人才缺乏等原因致使这些资源没有真正充分发挥出它们在经济发展中的优势。因此，围绕发展资源产品为主开发格尔木的乡镇企业是一条突破口。比如格尔木市目前市面上卖的玉产品，它们中多数产地就是格尔木的郭勒木德镇，但加工地却在河南、浙江、广东、江苏，这样不但加工成本高而且还不利于本地经济的发展。类似这样的情况还有不少。要改变这种现象，最重要的是要得到政府及有关部门的重视和扶持。政府可以通过鼓励民间投资等形式建立股份制产品初级加工或精加工的农牧区中小企业，建立起一整套公正、公平、公开的投资政策和管理制度，培训一批农民加工制造业人才。同时政府要为农牧区中小企业发展搞好服务，放宽农牧区中小企业登记注册，减少审批环节，建立健全中小企业信贷服务的组织体系，完善金融服务。
旅游业是一项综合性的产业，它的发展能带动和促进交通、能源、商业、餐饮、轻工、文化等相关行业的发展。据有关方面测算，旅游业每收入1元就能带动社会收入5元，旅游业每就业1人就能带动解决社会就业4.7人，能为农村劳动力提供更多的就业机会。
（四）加快城镇化建设，统筹城乡经济社会发展
城镇化建设是转移农牧区劳动力的根本途径之一。城镇不发展，就会影响二、三产业的发展，地区经济的合理结构和产业结构的高度化就缺乏动力和必要的依托，就业潜力巨大的第三产业吸纳就业的能量就难以释放，城乡就业矛盾就难以缓解，农牧区剩余劳动力的转移就会受到阻滞，传统农牧业的生活方式、消费方式就难以改变。因此，只有城镇的率先发展，才能产生巨大的物流、人流，才能有二次分配和二次消费，才会带动服务业的繁荣，农牧民才能找到就业机会。
（五）政府及相关部门要搞好组织、引导、调控和服务工作
首先，政府要把促进农村剩余劳动力向城镇有序转移、保障外出务工人员合法权益等问题列入重要议事日程，纳入经济和发展的总体规划。结合本地实际制定保障农牧民工权益的政策、规定，切实使外出务工人员的工资福利、社会保险、劳动安全、卫生等方面的合法权益受到保护，真正建立起维护外出务工人员权益的长效机制。通过建立流动就业管理组织，在外出劳动力相对集中的地方设立诸如办事处、农牧民工工会等组织，为农村剩余劳动力提供就业信息和法律法规咨询服务。加大对农牧民工以及一些用人单位的法律知识的宣传工作，帮助解决劳务、劳资纠纷，使农村剩余劳动力朝着健康有序的方向发展。其次，要积极支持和鼓励农牧民工进入劳动力市场。相关部门要通过劳动力供求信息的收集与发布手段，为农村剩余劳动力提供正确的市场和用工信息。有组织、有计划、全方位、多渠道合理开发和配置劳动力资源，积极为劳动者创造新的就业机会，建立较为完备的劳动力供求机制。要建立为农民外出提供服务的民间中介咨询组织或政府劳务信息服务机构，尽量帮助农民减少外出的盲目性。如有可能，政府应列出专项资金，成立劳动力输出扶助基金会，对外出务工和在外地定居的贫困农民，继续以借款方式给予单程路费扶持，必要时给予一定补助；对在外兴办经济实体，自谋职业的，地方政府可根据实际情况，协助提供小额贷款。同时，可以多出台一些对农牧民就业相关的帮扶政策，协调市场，集思广益，广开门路；建立起劳动力转移相关帮扶单位的监督机制，有效杜绝一些组织或机构名义上存在实际并不发挥任何作用的现象；有效解决办事机构资金短缺等问题，促进格尔木市农村剩余劳动力更好、更合理的转移和就业。
（作者单位：中共格尔木市委党校）