中国特色的信访制度与和谐社会之构建 （一 ）
摘要］我们党经过半个多世纪的治国理政，在处理人民内部矛盾、解决 社会纠纷、实现国家稳定方面已经形成了中国特色的信访制度。中国 信访制度的基础理论丰富了和谐社会的构建理念；中国信访制度的特 殊功能补益了和谐社会的构建缺失；中国信访制度的基本特色彰显著 和谐社会的构建思想。这一制度对于我们党提出的构建和谐社会具有 重要的实践意义。
关键词 ］信访制度；中国特色；和谐社会构建；互通相融 中国当代信访制度是我们党治国理政的经验总结，其雏形出现于上世 纪五十年代初。从那时起，它作为表达民愿、参与政治和解决纠纷的 一种特殊手段，在化解社会矛盾、稳定社会秩序方面曾发挥过重要的 作用。在今天，新修订的《信访条例》 1］，已经形成了十分鲜明的制度 特色。
一、中国信访制度的基础理论丰富了和谐社会的构建理念
中国信访制度的宪政理论夯实了和谐社会构建的民主理念 我国的宪政理论，突出体现为人民主权原则和公民基本权利原则两方 面。众所周知，无论是公民的基本权利，还是公民的基本义务，都是 建立在人民主权理论的基础之上。作为信访制度中的公民申诉权的确 立和行使都是以人民主权原则为其理论依据的。
这与“以人为本 ”的和谐 社会的构建理念是一致的。人民主权思想是西方民主理论的核心，是 否定封建专制、主权在君思想的利器。人民主权最早是法国启蒙思想 家卢梭提出的，而卢梭之所以提出该原则，则是为了在思想上否定博 丹的君主主权论。随着近代资产阶级革命和现代化社会的发展，人民 主权原则的外在制度形式发生了很大变化，但其基本内涵与理论功用 却始终如一。从思想内容上看，人民主权原则将国家权力划分为 “国家 权力所有权 ”与 “国家权力行使权 ”两个部分，前者称做主权，归属人民 所有；后者则具体表现为由法定个人或机构行使的个别权力形式，它 们由主权派生，其行使源于人民的同意和授予，并对人民构成管辖和 约束。因此，公民作为 “国家所有权 ”的所有人， 应当对行使国家权力的 行为者进行监督、批评、建议或控告，以防止对国家权力的滥用和对 人民权利的侵害。正如有的学者对卢梭的 “价值理性 ”的评价中所指出的 那样， “作为具体原则的人民主权原则也同样应该定位于社会，而不是 定位于国家，定位于政治批判，而不是政治设计，定位于政治监督， 而不是政治操作。
”2就］ 公民基本权利原则而言，是指公民所享有的基 本的、具有重要意义的权利，往往由一个国家的根本大法来确定，因 此，常被称为宪法权利，许多人又把它称为人权，以表明它们是人所 固有的权利。宪法对公民基本权利的规定包含了公民监督权、 批评权、 建议权、申诉权、控告和检举权的内容。公民正确行使自己的合法权 利是我国社会主义国家性质的必然要求，是社会主义民主政治的切实 体现，也是我国构建和谐社会的一项重要内容。
根据现行宪法的规定， 公民享有宪法赋予的基本权利和自由，构建和谐社会既意味着公民权 利、自由的依法行使不受任何国家机关和公职人员的侵犯，否则，必 受追究，更意味着公民的合法财产利益、精神利益受到不法侵害时， 有权请求赔偿。
中国信访制度的文化传承贯通着和谐社会构建的人本理念 在文化传承基础方面，中国五千年的文化积淀，影响着一代又一代炎 黄儿女的行为意识。
作为由古代 “纳言 ”、“进谏 ”等形式不断演化而来的 信访，同样也深深印刻着传统的 “清官意识 ”。在中国传统社会中， “清 官”一直是受到人们高度尊崇的特殊官僚群体。人们呼唤清官，赞美清 官，对清官的期盼已经构成为中国政治文化的重要组成部分。
3] “清官” 是我国从古至今的百姓情结。
传说中不徇私情秉公办案的 “包青天 ”，就 是人们塑造的一个刚正不阿的形象，它体现了人们对于清官政治的一 种渴求。当人们遇到冤屈的时候，首先想到的就是找清官诉苦，希望 清官能够为自己作主。这种思维习惯和行为模式沿袭至今，就构成了 所谓的“清官意识”。对于清官的憧憬， 充分反映了人们对公平和正义的 追求。这与我党坚持的 “公平正义 ”这一社会主义法治理念基本相同。
中国信访制度的社会现实融会着和谐社会构建的权利理念 在社会现实基础方面，美国学者科赛是研究社会冲突问题的专家，他 提出了著名的社会安全阀理论。
4] 这个理论对于我国信访制度与和谐社 会构建有着重要的现实意义。
“从这个意义上看，所谓和谐社会，不是 意味着没有冲突，没有利益纷争（这样的社会从来就是空想，因为人 是有限性的自私而又富有同情心的动物） ，而是意味着通过法治的途径 来解决权利和利益等方面的纠纷，意味着国家与社会的相对的分离， 意味着政治是政治，社会是社会，权力归权力，经济归经济，任何侵 犯他人或社会公共利益，乃至国家政权的行为，都能够根据相对应的 法律制度公平、正义的予以制裁。一个法治的社会肯定是一个充满了 纠纷的社会，但正因为此， 它才是一个真正和谐的社会。
”5也] 就是说， 建设一个和谐的社会，并不是让全体人民都去通过对个人权益的无条 件“奉献 ”来屈从地服务于自己的国家， 或者说都只是为了国家的政治目 的而苟且地活着，而是通过一个具有国家权威的法律治理，来实现人 民的幸福，促进社会的繁荣与富强，保障个人的权利与利益在合法限 度内的最大实现。
“我党从一开始就提出的为人民服务和为人民谋幸福， 显然就是为人民谋求一个世俗生活的自由、平等与正义的社会环境， 这也就是所谓的西方词汇中的市民社会，中国词汇中的小康社会。
”6] 历史经验证明，没有安全阀制度的社会显然是不允许冲突存在的。如 果个人与个人、 个人与组织、组织与组织之间的矛盾长期得不到解决， 敌对情绪越积越深，大规模的冲突随时都可能一触即发，为了避免这 种危险的出现， 统治阶级往往会不断强化意识形态和国家机器的作用， 而这样做的结果，毫无疑义地是使社会结构变得更加僵化，最初为个 人而发生的冲突最终则转化成为集体而发生的冲突，上访、告状将会 不断。如果我们把上访、告状视为社会不和谐的表现，或者说，把 “无 访”、 “绝访 ”、“零上访 ”视为社会和谐的象征，那么这样的和谐社会则 是十分可怕的，因为它不是真正的和谐社会，一方面是大家都被阉割 为政治人的单性人社会， 是一个不患贫而患不均的偏离 “社会主义目标 ” 的贫穷社会，另一方面更是一个统治者危机四伏、国家政权将被推翻 的社会。因此，我国无论在构建和谐社会的法律制定抑或实施方面， 都十分注重作为 “国家 ”的安全稳定与作为 “公民”的权益保障两方面的 有机统一。使 “冲突总是在一个有约束力的规范空间内展开，并且执行 它自己的限制和调节规范 ”7。］ 这也正是我国法律允许、保护集会、游 行、示威、静坐等等表达方式和法律确立、完善调解、仲裁、复议和 诉讼等等制度之缘由。
二、中国信访制度的特殊功能补益了和谐社会的构建缺失 和谐社会的构建是一项十分重大的系统工程， 应该说来不得任何疏忽， 更不用说是缺失。中国信访制度的特殊功能对和谐社会构建过程中的 难免疏忽抑或缺失有着防患于未然的补益作用。由于信访制度辐射的 范围十分广泛，涉及的内容也繁杂多样，从不同的视角对信访制度进 行考察，学者们对信访制度功能的认识也有所差别，总体上可以将信 访制度的功能概括为统治功能、控制功能、沟通功能、调节功能、救 济功能、监督功能六个方面。
1.信访制度的统治、控制功能补益了和谐社会构建中的政治制度缺失 信访制度的统治功能是指党和政府设立信访制度，以此来履行党的群 众路线的政治理念，通过这种制度化的公民政治参与途径来论证和深 化政权的合法性。任何一种政治制度的设立都不可避免地具有国家统 治功能，但具体到信访制度，其在统治功能的发挥方面更具有特殊的 意义。信访制度作为一种行政制度的出现，反映了共产党人建立政权 合法性的努力。
信访制度具有密切联系群众的功能。中国共产党在长期斗争中创造和 发展起来的 “一切为了群众， 一切依靠群众， 从群众中来，到群众中去 ” 的群众路线，是实现党的思想路线、政治路线和组织路线的根本性路 线，是党的优良传统和政治优势。
8］信访是党和政府同群众经常、 密切 地进行联系的一个重要的渠道，群众的疾苦和问题通过信访渠道经常 地反映上来，通过党和政府对问题的解决，切实地体现和实现党的路 线和政策，增强党和政府相关路线、方针和政策的合法性。信访制度 通过群众反映问题， 政府调查后予以解决， 能实现“为人民服务 ”的意识 形态承诺，它的行为手段本身能使人们看到党 “密切联系群众 ”、“从群 众中来，到群众中去 ”的意识形态效果。因此作为一种具体制度，它能 自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。
9］ 信访制度的控制功能是指国家通过信访制度的设立，对国家的行政体 制进行一种非常规的控制。在共产党政权建立初期，最高领导人就非 常警惕官僚体制的腐败问题，并以各种方式监督官僚体制，防止其腐 败堕落、脱离群众。最常用的办法是开展运动，信访制度在控制官僚 体制方面只处在边缘的辅助位置上。
在“文革 ”结束，运动方式被宣布退 出政治舞台后，信访作为对官僚体制的非常规控制功能凸显出来了。
而 20 世纪以来，各国政府对经济活动及社会其他活动的干预不断增强， 行政机关及其工作人员的权力也在迅速膨胀。
10］新中国有特定的思想 和政绩考评标准对官僚进行控制，但这种控制会遇到很多障碍，这些
障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程度、行
11]政能力、道德水平等，而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级 官员的一个非常规窗口。对信访制度中所反映的重大问题，中央和上 级国家机关会派人到基层调查，这种调查也是对基层涉案官员的调查 和了解。通过信访这样一种特色的制度，可以将下级权力置于经常有 效的控制之中，中央通过信访制度绕过了中间的官僚阶层，实现了中 央和上级对基层官员的直接控制，这种控制是非常规的却是十分有效 的。
信访制度控制功能也体现在信访制度在部门之间的协调作用方面。
11]
现实中信访制度所涉及到的问题往往是具有综合性，信访问题经常与 多个部门的职权相关，不同部门之间在认识上或者在具体分工方面存 在着分歧，而这些问题只有通过具体的事情才能反映出来。信访人通 过信访渠道提出这些问题时，有的信访机关会基于部门利益的考虑而 推卸责任，有的信访人也会由此钻空子，这些都可能导致问题的复杂 化。遇到这样的问题，政府具有政治体制控制的需要，会根据具体的 情况，或个别做工作，或联合办公，或联合调查，协调部门与部门之 间的关系，这也是一种官僚体制控制功能的体现。
2.信访制度的沟通、调节功能补益了和谐社会构建中的社会治理缺失 信访制度的沟通功能是从工具的角度对信访制度功能的分析，是指信 访作为一种沟通民意、民情上达的手段，起到了联系政府与群众的 带”，促进国家与公民之间互动的作用。只有使国家和人民之间形成一 种畅通的对话沟通机制，才能保持政府与人民之间的有效合作。信访 恰是政府与人民之间的相互交往行为，这种交往、沟通在政府与人民 群众之间架起了 “桥梁 ”，有助于政府决策的科学化和有效性。
信访制度的沟通功能的一个重要的体现，是通过信访制度政府可以贯 彻政策、实现社会动员。在信访渠道中，人民群众同国家官僚体制上 层甚至是最高层进行直接的接触，而官僚上层往往会对信访者所反映 的合理问题以回信、回电或批复的方式予以解决，对于信访者所反映 的不合法或不合理的意见或要求，也会采取说服、解释等方式向他们 进行政策宣传，或者是建议通过其他的渠道进行反映。在这样一个公 民与国家之间的互动过程中，国家实现了一种广泛的政治参与，从而 形成了一种国家与社会之间的互动机制，这也是当代宪政思想的一个 重要方面。
12］同时，国家的相关机构还会动用相应的信访配套措施让 信访群众明白国家的政策取向，这样也在信访制度沟通功能中实现了 一种社会动员。
信访制度的调节功能是从社会学意义的角度而言的，具体是指信访在 社会不断运动变化并积聚了各种各样的矛盾激化之前，起到化解社会 矛盾、缓解社会冲突、维护社会稳定的功能。信访制度的调节功能是 社会安全阀理论的重要体现。信访制度的调节功能具体可分析为：第 一，信访能够及时发现社会矛盾和影响社会稳定的不安定因素。信访 是社会变化的 “晴雨表”，各种新情况、 新问题、新矛盾都会在信访工作 中得到及时反映。第二，信访能够使冲突双方彼此了解，暂时消解冲
突双方的敌对情绪。第三，信访能有效化解矛盾，平息社会冲突。冲
突双方对彼此怀有敌对情绪使问题长期得不到解决，因此他们的来信 来访并不仅仅是敌对情绪的发泄，更需要将问题及时解决。
13]有关资 料显示，在当前影响社会稳定的群体性事件中，群众上访已经排在了 首位，成为维护社会稳定中一个非常突出又亟待解决的问题。而信访 可以在处置群体性事件中发挥提供情报信息的作用，维护社会稳定是 信访功能的新发展。
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