食品安全直接关系人民群众生命健康和切身利益，关系企业信誉，关系国家形象，必须高度重视。《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)和配套实施的《食品安全法实施条例》(以下简称《条例》)都明确规定了相关行政管理机关核发食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可的职责。由于流通环节上连生产领域，下接消费领域，所以流通环节食品流通许可各类市场主体关注、人民群众关心、社会各界关切、领导同志关怀。应广大读者之邀，本刊特地约请有关同志撰写了食品流通许可专题研究材料。
为了更加明晰工商行政管理机关在食品流通许可受理、核发、审查、批准以及监督检查中的具体职责，更好地推进食品流通许可工作的制度化、规范化、法冶化、程序化建设，促进人民群众食品放心消费、维护人民群众的身体健康和生命安全，2009年7月30日，国家工商行政管理总局党组书记、局长周伯华同志签署了第44号局长令、发布了《食品流通许可证管理办法》(以下简称本办法)。这是我国食品流通行业的一件大事，具有里程碑式的重要意义。尽管本办法对许可食品划分了“预包装食品、散装食品”两种类型，但是对于食品流通许可该许可哪些类食品，大家尤其是第一线的同志们在认识上还存在一定的分歧。笔者主要对《食品安全法》及本办法所应当调整的“食品”，谈谈几点个人看法。
一、关于“食品”的广义概念与狭义概念
关于“食品”的概念，在理解上存在一定的争议。“食品”在汉英词典中的解释：food；foodstuffs；food products；provisions；eatables；edibles；comestibles。在2009年2月28日第十一届全国人大代表大会常务委员会第七次会议通过的《食品安全法》第九十九条明确食品的涵义是，“食品”：是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。《食品安全法》的“食品”范畴是成品和原料以及剔除以治疗为目的、既是食品又是药品的那部分物品。《食品安全法》不调整种植业、养殖业等农业生产活动。
《食品工业基本术语》对食品的定义是，食品是指可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品，不包括烟草或只作药品用的物质。在进出口食品检验检疫管理工作中，通常还把“其他与食品有关的物品”列入“食品”的管理范畴。
但是如何界定既属于食品又是药品的物品，仅仅按照传统概念的理解是不够的，需要国务院卫生行政部门就此专门做出规定。2002年3月30日，卫生部在公布的《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》，第一次将可用于保健食品的物品名单和禁用物品名单公诸于众。
既是食品又是药品的物品名单(按笔划顺序排列)
丁香、八角茴香、刀豆、小茴香、小蓟、山药、山楂、马齿苋、乌梢蛇、乌梅、木瓜、火麻仁、代代花、玉竹、甘草、白芷、白果、白扁豆、白扁豆花、龙眼肉(桂圆)、决明子、百合、肉豆蔻、肉桂、余甘子、佛手、杏仁(甜、苦)、沙棘、牡蛎、芡实、花椒、赤小豆、阿胶、鸡内金、麦芽、昆布、枣(大枣、酸枣、黑枣)、罗汉果、郁李仁、金银花、青果、鱼腥草、姜(生姜、干姜)、枳子、枸杞子、栀子、砂仁、胖大海、茯苓、香橼、香(艹下加需)、桃仁、桑叶、桑(木右加甚)、桔红、桔梗、益智仁、荷叶、莱(艹下加服)子、莲子、高良姜、淡竹叶、淡豆豉、菊花、菊苣、黄芥子、黄精、紫苏、紫苏籽、葛根、黑芝麻、黑胡椒、槐米、槐花、蒲公英、蜂蜜、榧子、酸枣仁、鲜白茅根、鲜芦根、蝮蛇、橘皮、薄荷、薏苡仁、薤白、覆盆子、藿香。
可用于保健食品的物品名单(按笔划顺序排列)
人参、人参叶、人参果、三七、土茯苓、大蓟、女贞子、山茱萸、川牛膝、川贝母、川芎、马鹿胎、马鹿茸、马鹿骨、丹参、五加皮、五味子、升麻、天门冬、天麻、太子参、巴戟天、木香、木贼、牛蒡子、牛蒡根、车前子、车前草、北沙参、平贝母、玄参、生地黄、生何首乌、白及、白术、白芍、白豆蔻、石决明、石斛(需提供可使用证明)、地骨皮、当归、竹茹、红花、红景天、西洋参、吴茱萸、怀牛膝、杜仲、杜仲叶、沙苑子、牡丹皮、芦荟、苍术、补骨脂、诃子、赤芍、远志、麦门冬、龟甲、佩兰、侧柏叶、制大黄、制何首乌、刺五加、刺玫果、泽兰、泽泻、玫瑰花、玫瑰茄、知母、罗布麻、苦丁茶、金荞麦、金樱子、青皮、厚朴、厚朴花、姜黄、枳壳、枳实、柏子仁、珍珠、绞股蓝、胡芦巴、茜草、荜茇、韭菜子、首乌藤、香附、骨碎补、党参、桑白皮、桑枝、浙贝母、益母草、积雪草、淫羊藿、菟丝子、野菊花、银杏叶、黄芪、湖北贝母、番泻叶、蛤蚧、越橘、槐实、蒲黄、蒺藜、蜂胶、酸角、墨旱莲、熟大黄、熟地黄、鳖甲。
国家标准GB／T7635-1987，将加工食品共分为了18类：(1)粮食加工品。如小麦粉、大米等；(2)食用植物油及其制品。如花生油、大豆油等；(3)肉加工品，如生、熟畜肉和禽肉等；(4)蛋制品，如蛋白粉、松花蛋；(5)水产加工品，如鱼类干制品、海带加工品；(6)食糖，如白糖、红糖；(7)加工糖，冰糖；(8)糖果，如奶糖；(9)蜜饯果脯；(10)糕点；(11)饼干；(12)方便主食品，如方便面、面包；(13)乳制品，如奶粉、干酪、液体奶、酸奶；(14)罐头；(15)调味品，如味精、酱油、食醋、食盐；(16)其他加工食品，如粉丝、腐乳；(17)饮料，如葡萄酒、果汁、矿泉水；(18)茶叶。
因此，狭义的食品概念主要是指受《食品安全法》调整、实施地方人民政府负总责、实行分段管理为主、品种管理为辅的那部分“食品”。广义的食品概念还涉及到：所生产食品的原料，食品原料种植，养殖过程接触的物质和环境，食品的添加物质，所有直接或间接接触食品的包装材料，设施以及影响食品原有品质的环境。
二、关于“食用农产品”的概念
《农产品质量安全法》明确规定，“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”。《农产品质量安全法》调整的农产品不包括工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品。《农产品质量安全法》有关农产品的概念，避免了与《产品质量法》所界定的产品概念的交叉和重复。
在法律、行政法规中没有对食用农产品的概念进行界定。2002年lO月15日，浙江省宁波市人民政府发布的《宁波市食用农产品安全管理暂行办法》(自2002年12月1日施行)，对食用农产品的概念进行了界定，这应该是全国范围地方性法规较早明确“食用农产品”这个概念的。食用农产品是指通过种植、养殖、捕捞形成的可供人类食用的产品及其直接加工品，包括植物产品、动物产品和微生物产品。也有的同志认为，食用农产品是指对粮、菜、果、肉、蛋、奶、鱼等主要农产品。
2005年4月4日，商务部、财政部、税务总局
《关于开展农产品连锁经营试点的通知》(商建发[2005]第00I号)中的附件《食用农产品范围注释》中明确了食用农产品的范畴。商建发[2005]第001号文件的附件明确，食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。食用农产品的范围应当包括：植物类农产品、畜牧类农产品、渔业类产品等类型。
商建发[2005]第001号文件中，列明并且强调了不属于食用农产品范围的特殊—些农产品，主要有以下类型：
(1)以粮食为原料加工的速冻食品、方便面、副食品和各种熟食品；
(2)各种蔬菜罐头(罐头是指以金属罐、玻璃瓶，经排气密封的各种食品)及碾磨后的园艺植物(如胡椒粉、花椒粉等)；
(3)精制茶、边销茶及掺兑各种药物的茶和茶饮料；
(4)精炼植物油；
(5)中成药；
(6)各种肉类罐头、肉类熟制品；
(7)各种蛋类产品的罐头；
(8)用鲜奶加工的各种奶制品，如酸奶、奶酪、奶油等；
(9)各种蜂产品口服液、王浆粉；
(10)熟制的水产品和各类水产品的罐头；
(11)罐装(包括软罐)水生植物产品；
(12)水产综合利用初加工品中，以鱼油、海兽油脂为原料生产的各类乳剂、胶丸、滴剂等制品；
上述这些农产品，规范性文件中不将其列入“食用农产品”的范畴(它们事实上又的确是食用农产品)。笔者倾向于认为，既然政策中已经明确上述12类品种列为不属于食用农产品的范围，其应当属于应当受《食品安全法》所调整之“食品”范畴，这样的划分，也许更切实经济社会的实际情况。如果笔者这样的推论成立的话，建议把上述不属于食用农产品范畴的初加工农产品，命名为“食用农产品中接近于食品的范畴”。
因此，按照笔者的理解，食用农产品应当是指通过对粮、菜、果、肉、蛋、奶、鱼等主要农产品及其直接加工品，但排除不属于食用农产品的、更为接近于“食品”范畴的那部分农产品初加工品(即：扣除政策已经排除的12类)。
三、食品流通许可意义上的“食品”概念
那么，食品流通许可究竟该对哪些“食品”进行许可呢?
所谓行政许可是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。
食品流通许可是一种比较典型的行政许可形式。根据《食品安全法》、《行政许可法》、《食品安全法实施条例》和食品流通许可的有关管理办法之要求，食品经营者应当在依法取得《食品流通许可证》后，向有登记管辖权的工商行政管理机关申请办理工商登记。未取得《食品流通许可证》和营业执照的，不得从事食品经营活动。
食品流通许可管理办法出台前，流通环节经营活动中的“食品”如何被相关部门如何许可?据笔者了解，在《食品安全法》颁布实施前，国家授权卫生部门统一发放食品卫生许可证。2006年，卫生部在其下发的《关于贯彻落实(食品卫生许可证管理办法)加强食品卫生许可管理工作的通知》(卫监督发[2006]72号)《食品生产经营方式及范围(供填写食品卫生许可证参考用)》(附件2)中，对涉及《食品卫生许可证》中食品生产、经营及餐饮服务中的“食品”这一范畴予以了明确。其中，卫生部门在生产(加工)中涉及的“食品”有22类：(1)乳和乳制品。(2)油脂。(3)冷冻饮品。(4)果蔬制品。(5)蜜饯凉果。(6)豆制品。包括发酵性豆制品、非发酵性豆制品等。(7)糖类、巧克力和糖果。(8)粮食及其制品。(9)糕点。(10)肉及肉制品。(11)水产品及其制品。(12)罐头。(13)蛋及蛋制品。(14)调味品。(15)饮料。(16)茶叶。(17)酒类。(18)婴幼儿食品。(19)保健食品。(20)新资源食品。(21)食品添加剂(香料香精除外)。(22)集体用餐配送。(23)其他。由各省级卫生行政部门具体制定；在经营中涉及的“食品”，卫生部门将其界定在散装食品、预包装食品、冷冻(藏)食品和各省级卫生部门具体制定的其他食品。其中，(1)散装食品。包括直接入口食品、非直接入口食品。(2)预包装食品。(3)冷冻(藏)食品。(4)其他。由各省级卫生行政部门具体制定；在餐饮服务中涉及的食品。(1)餐馆。主食、热菜、烧烤、火锅、凉菜、裱花蛋糕等。(2)小吃店。点心、小吃、早店。(3)快餐店。参照餐馆、小吃店经营范围标注。(4)食堂。参照餐馆、小吃店经营范围标注、标注是否含营养膳食。(见下页图表)
《食品流通许可证管理办法》第十五条规定：食品流通许可事项包括经营场所、负责人、许可范围等内容。食品流通许可事项中的许可范围，包括经营项目和经营方式。经营项目按照预包装食品、散装食品两种类别核定；经营方式按照批发、零售、批发兼零售三种类别核定。
以预包装食品、散装食品两大类“食品”来核定食品流通中许可的“食品”，间接明了，简便易行，突出了食品流通许可的经营场所、负责人、许可范围等重点内容。
但是，面对纷繁复杂的经济社会，尤其面对种类繁多、技术更新很快的“食品”类别，尤其是外商投资等涉外型市场投资或者办理工商登记中，都反映将许可的食品仅仅界定在“预包装食品、散装食品”两大类，无法让市场主体的投资人，做出具体的投资决定，而且对于选择投资方向非常不利，因此，一些市场主体希望将工商机关食品流通许可的“食品”进行细化；在实践中，基层有不少同志也希望能将产品、食用农产品和食品进行明确的区分，便于在操作层面上推进食品流通许可工作。
应当承认，提出上述建议的这些同志对食品流通许可工作是相当了解的，对食品流通许可工作也是寄予厚望的。他们想大力推进食品流通许可工作出发点是好的，所提出的意见和建议也有一定的、合理的因素。但是，在《食品流通许可证管理办法》前后22稿起草过程中，社会各界对于应当许可的“食品”也进行了深入的探讨，直至定稿都没有形成统一的意见，所以笔者倾向于认为，目前还暂时维持将对流通许可的“食品”，界定在预包装食品、散装食品，这样做更为妥当。原因是：(1)社会各界对“食品”在认识上存在差异，甚至有一定分歧。比如，《食品安全法》第九十九条明确食品的涵义是，食品：是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。而《食品工业基本术语》对食品的定义：可供人类食用或饮用的物质，包括加工食品，半成品和未加工食品。(2)对“食品”这个名词应当包括的范围争议很大。比如，2002年5月10日国家质量监督检验检疫总局发布的《国民经济行业分类》(GB／T4754－2002)中有“食品、饮料及烟草制品”等名称，而《食品工业基本术语》明确，食品不包括烟草或只作药品用的物质。(3)食品业是关系千家万户、千厂万店的最基础产业，食品以及相关的范畴本身又在飞速更新，需要进行科学的归纳和总结。比如，健康食品与垃圾食品，绿色食品、有机食品、转基因食品等等层出不穷，这些都需要科学的定义和分类，给食品流通许可增添了难度，如果处置不当，对于开展食品流通许可极为不利。(4)使用“预包装食品、散装食品”名称来开展食品流通许可，具有可操作性，而且也有过运行的先例。比如，《食品安全法》实施以前，国家卫生部门在核发食品卫生许可证时就使用过类似的定义(如前所述)，在这方面就有过相对成熟的经验和探索的实践。
因此，在《食品流通许可证管理办法》施行的前一段时间内，建议仍在食品流通许可中以“预包装食品、散装食品”进行食品流通许可的具体核定和审查。同时，也鼓励和希望基层同志做出一些有关许可中的“食品”概念、内涵和外延的有益探讨、待取得共识并为社会接受后，再将食品流通许可的“食品”作一些更为明晰的划分，便于更加积极稳妥地推进食品流通许可工作的开展。