摘 要： 本文通过对社会管理创新必要性的阐述，引出社区警务正是社会管理创新所倡导的实践，并将十七大中关于社会管理新格局所倡导的“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”原则应用于警务工作中，以寻求社区警务的新发展。
关键词： 社区警务 社会管理创新 警务创新
从2011年初省部级主要领导干部专题班以“社会管理创新”为主题到“两会”上“社会管理创新”议案提案高度聚焦，“社会管理创新”这个新名词不断出现在大众的视野里。60多年前，毛泽东同志曾庄严宣告：“我们不但善于破坏一个旧世界，我们还将善于建设建设一个新世界。”60多年后的今天，新一代中国共产党人面临着历史又一次的提问：我们已经建设出一个“世界第二”的庞大经济体，我们能否同时建设出一个稳定有序、公平正义、幸福安康的和谐社会？①这一问题的破题之法即是“社会管理创新”。
什么是“社会管理”？狭义的观点认为，社会管理作为政府的一项职能，与政治管理、经济管理相对，指的是政府对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理，其所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。广义的观点认为，社会管理主要是指政府和社会组织对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程，本文所指的概念是广义的。社会管理创新是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及方法进行完善，从而构建新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。社会管理创新既是活动，又是活动的过程，其目的在于形成更为良好的社会秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益，以实现为民服务的宗旨。
一、社会管理创新的必要性和重要性
“社会管理创新”的提出不是毫无根据，是在中国明显增多社会问题的大背景下提出的，一个社会的社会问题出现不是由某几种现象所导致的，它的出现是不以人的意志为转移的，是社会发展与社会治理不同步的一种客观现象，也就是说我们管理社会的方法过时了、落后了，跟不上时代的发展了，几十年来我们用惯了的、会用的、曾经很管用的一些社会管理模式与管理方法越来越不适应、越来越力不从心了。胡锦涛总书记在专题班上说：“我国社会管理领域存在的问题，是社会发展水平和阶段性特征的集中体现。”这些阶段性特征主要反映在如下几个方面。
（一）社会结构复杂化对“社会管理”提出挑战。
传统中国社会只有“两个阶级一个阶层”，工人阶级、农民阶级和知识分子阶层，在计划经济的大背景下，他们的利益是高度一致的。但是近几年的中国，随着社会主义市场经济体制框架的逐步建立，所有制结构、分配方式发生了重大的变化，与此同时，新的社会阶层和利益群体纷纷出现，新的社会阶层与传统社会阶层之间，新的社会阶层内部，由于利益不同发生各种冲突与矛盾，这种冲突与纠纷极易引发社会问题。如拆迁问题、劳资问题等，都与阶级利益有关。
（二）“社会人”对社会管理提出挑战。
改革开放30多年来，随着传统意义上的单位不断改制、解体，越来越多的“单位人”转变成为“社会人”。过去工人在工厂、农民在生产队、干部在机关，对他们的管理就是简单的“单位管理”。但是，现在社会上出现的“社会人”就像没有进入麻袋的土豆，在社会建设滞后，基层社会管理机制还没有完全建立起来的情况下，仅仅靠传统的“单位管理”是不现实的，也是低效率的。从社会学意义上讲，“社会人”同时又是“陌生人”。犯罪心理学研究表明，熟人社会犯罪率较低，一旦进入一个陌生人社会，以往的道德约束、法律约束往往不起作用。因此，“社会人”、“陌生人”对社会治安的防控与管理提出挑战。
（三）工业化、市场化、城市化造成的“人口流动”对“社会管理”提出挑战。
改革开放以来，我国经历了人类历史上规模空前的人口大流动和大转移，目前我国有超过2亿的流动人口在中国的东西部之间，城市与农村之间流动。［１］越来越多的农民离开了世代居住的农村和赖以生存的土地，到城镇务工经商，传统农耕定居的生产生活方式趋于解体，离开农村和失去土地的农民虽然成为建设城市的工人，但是由于我国的二元经济结构和户籍制度的制约，农民及其后代不能享受同城镇居民一样的经济成果，相应的社会福利保障、公平正义诉求，以及由此引发的引发的社会治理问题等一系列次生的问题产生了，对“社会管理”提出了很大的挑战。
（四）互联网信息化对“社会管理”提出挑战。
信息流动是看不见、摸不着的，用传统的社会管理方法来应对虚拟社会表现出的种种问题是行不通的。截止到2010年6月，据中国互联网络发展状况统计，我国网民规模达到4.2亿，一个人足不出户并不意味着孤立无为，闭门也能造车，互联网的传播速度之快，往往是“网下刚冒烟，网上已燃烧”，［２］想靠传统的捂着、盖着、私了的管理方式来解决问题是不可能的。虚拟社会虽然不同于现实社会，但是二者又有着千丝万缕的联系，虚拟社会所反映出来的问题常常有很强的现实指向性。因此，要重视对虚拟社会的管理，加快社会管理方法的创新步伐。
（五）公民意识提高对“社会管理”提出挑战。
随着我国市场经济体制的逐步建立和民主政治建设的进程加快，在解决老百姓温饱的同时，他们的政治参与意识正日益增强，表达利益诉求的愿望也越来越强烈，公民维护自身权利的行动渐渐趋向自觉和主动，对政府行为的监督和批判力度也变得越来越大，这都表现为公民意识的提高，这可以说是一种进步。然而公民虽然开口“说话”了，但是这种“说话”的方式有时却欠妥，一些群体性事件所导致的后果是得不偿失的，付出的社会成本、社会代价太大。
（六）社会价值真空对“社会管理”提出挑战。
社会经济发展可以突变，但是社会价值观的培育却不能一蹴而就。中国用30余年走过了西方社会数百年的历程，我们在高兴的同时，却忽视了社会价值观的缺失，我们将传统的价值观抛弃，然而却没有很快形成适应新形势的价值观，这时，价值观就形成了真空，一个社会没有共同的价值就很难产生一致的行动，一切行为都将自以为是，都将无可预期，都将肆无忌惮。人民失去了对政府的信任，信任危机将导致人民什么都不再相信、不敢相信，后果是不敢想象的。
我们如何在新的形势下，有效地协调社会关系、规范社会社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正，应对社会风险、保持社会稳定？社会管理创新是必由之路和不二法门。长期研究社会管理创新的学者俞可平表示：“社会管理内容丰富，包括社会公正、社会治安、社会稳定、社会诚信、利益协调、社会服务等。”其中，社会治安稳定是社会管理的重要内容，社会的公共安全主要靠警察。警务创新正是社会管理创新的重要内容。而社区警务作为一种积极的警务模式，也是现代警务发展的趋势及主流所在，其新的理念、原则、方法无不对我国的公安事业注入了新的生机。
二、社区警务的概念及其渊源
上世纪在西方各国兴起的社区警务策略是一种维护社会治安的新思维、新观念，体现了西方各国行政改革和新公共管理运动中所蕴含的“治理”观念。所谓社区是指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，警务则指“以预防和控制犯罪为核心目标的一切专业化的和社会化的治安事务”。有了社区工作以后，对公安来说就有了社区警务的概念。在我国特有的大背景下，社区警务是指在党和政府的领导下，公安机关以社区为依托，立足社区，依靠社区，服务社区，把警察的专门工作同公众参与支持、警方的行政管理同社区自我治理、警方的警务防范同公民自我防范相结合，警方的行政执法资源同社区组织和社区范围内其他企事业组织的社会资源相结合，形成有效合作机制的警务模式。由于这种警务模式社会化程度大大提高，对实现警务工作由治标型向治本型、被动型向主动型、管理型向服务型的转变，实现“发案少，秩序好，社会稳定，群众满意”的目标是大有裨益的②。
社区警务理论最早可以追溯到1829年的“皮尔原则”，即英国在伦敦创建世界第一支现代警察队伍时提出的。“警察就是公众，而公众就是警察”的“寓警于民”的警务原则。20世纪70年代，英国学者约翰·安德逊提出了“社区警务树”理论，即警察机关为树木，社区为土壤，警察必须扎根社区才能取得社会稳定的果实，奠定了现代社区警务的理论基础。20世纪80年代，美国警察管理部门普遍实行“社区警务计划”，取得全国犯罪率下降的显著成效。在随后以社区警务为核心内容的世界“第四次警务革命”中，各现代化国家在实践中发展和形成了一些新的理论，如英国的“无增长改善”理论，美国的“破窗”理论、“邻里守望”理论、“零暴力、零容忍”理论，以及极具民族特色的日本“交番”理论，新加坡“邻里警岗”理论，等等，使社区警务理论得到进一步发展③。
三、以社会管理新理念推进社区警务创新
中国的社区警务始于20世纪90年代初，经过十多年的探索，中国的社区警务研究取得了丰硕的成果。党的十七大关于社会建设、社会管理的重要论述，是推进社区警务的指导依据。这就是健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制；健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体；实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能社区警务必须与社会建设、社会管理紧密结合，纳入其中，才能焕发无穷的生命力，避免仅限于公安机关的单打独斗的现象。④因此，社区警务要紧紧围绕十七大所倡导的新格局，做好社区警务工作，推进社区警务的不断创新。
（一）党委领导。
“党委领导”是说社区警务必须由党委统一领导，这是由社区警务工作的特点和党在我国整个社会生活中的地位决定的，社区警务是一项系统工程，涉及全社区的各个方面和各个层次。做好这项工作，单单靠公安机关是力所不及的。党是领导我们各项事业的领导核心，只有通过党委的领导，才能把社区各方面的力量统一起来，才能把广大群众动员和组织起来，共同维护社区治安，做好社区工作，实现社区建设的协调发展。
1.社区党委首先要做好组织协调，协调各单位各部门的力量，各执其事、各负其责，并由党组织负责督促、检查、总结和推广成功模式。其次，加强思想政治工作是党的各级组织和党员的责任，从思想的高度重视它，调动广大党员民警的主动性、积极性和创造性，切实发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员民警的先锋模范作用，发挥先进典型和示范，引领和辐射作用，营造崇尚先进的浓厚氛围，不断增强队伍的凝聚力，战斗力［３］。
2.在社区党委的统一领导下，由公安局内部党组织首先成立社区警务工作领导小组，认真研究出台工作方案，根据社区治安、户籍等工作所具有的特点，形成真正符合实际的工作方案和可操作性方法，以点带面，因地制宜，稳步有序地推进工作的进行。其次，要研究制定切实可行的考核办法，通过社区居民了解社区民警的方法，建立有效的奖惩激励机制，将工作情况与民警的福利、评先评优、晋职晋升和提拔任用挂钩。
（二）政府负责。
社会管理创新倡导的新格局是在党委领导，政府负责的前提下进行的，也就是说社区警务是在社区政府，公安机关的组织，引导和感召下进行的。虽然，近几年我国一直在运用和学习新公共管理新理念，政府逐步从一些行业中退出，还权于市场，还权于社会，但社区警务包含了社会治安这一纯公共物品，因此，其必须在政府和公安机关有力的引导下逐步推进，为社区的政治经济发展提供安定和谐的环境。
公安机关是政府的一个重要职能部门，警察是人民看得见的政府，所以公安机关加强自身建设是做好社区警务的必要前提。本文从以下几方面阐述公安机关做好自身工作的方法和途径。
1.理念现行。正确的行为必然是正确意识的外在体现，因此，做好社区警务必须在提高全体公安民警的思想认识上下功夫。首先，人民警察的根本宗旨是“全心全意为人民服务”，这是由公安机关的性质决定的。人民是国家的主人，公安机关和民警都是为人民群众服务的。每个民警不能以“管人者”自居，不能把人民群众赋予的特殊权力当做谋取私利的工具，每位民警都必须把符合人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和归宿⑤。其次，在社区治安问题上，我们现在所倡导的“合作式治安”不仅意味着把社会组织，公民的力量吸收到维护社会治安的活动中来，而且意味着改变我们警方所特有的思维模式，这种思维不是说没有把为人民服务作为公安工作的根本宗旨，而是说由于受我国几千年封建思想的束缚，［４］官民之间总是有一道无形的界限，警察与他们所服务的对象之间由于缺乏经常性的联系，会使群众有一种“被围心态”，而多中心治理的合作关系必须是“包容性的”。中国人民大学公共政策研究所执行副院长毛寿龙说：“现今，民意沟通渠道并不是非常畅通，我当过系主任，学生与我谈话时往往用的是策略性语言。民众与当地公安局长交流时也是如此。”
2.加强规范化管理。社会管理和刑事司法是公安机关的两大基本职能，必须在充分发挥公安机关的职能上下工夫，培养一批素质高，业务能力强，有责任心的社区民警，规范执法，依法行政，坚决维护社区的安全稳定，有效预防，遏制和减少犯罪，着力提高服务经济社会发展的能力和水平。
3.加强信息化。运用现代网络信息，为社区工作提供技术支持。首先，改变传统的手写脑记的方法，把脑海中的孤立信息通过网络进行传递和综合研判。其次，加强社区图像监控系统的建设，为民警实施网上巡逻，以获取固定违法犯罪线索，更有成效地控制街面与社区治安。最后，进一步加强教育培训和岗位练兵，让民警明白采集什么信息，哪些是有效信息；怎么采集信息，学会带着警情、民情、民意，运用前瞻性眼光去采集信息；学会如何有效运用采集的信息，善于比对、善于研判，从一些看似平常的信息中去研判警情，把工作做在前面，尤其要把预警工作、防范工作做在前面，切实为公安实战服务。
4.健全社区警种联动机制。充分调动民警的积极性和创造性，切实解决警种合力问题。所谓警种合力，主要包括治安防范合力、警情处置合力、警种互相监督合力等。警务在社区，公安工作的根基在基层，各类警务活动都要落脚到社区。社区警务工作不仅仅是社区民警的事，巡逻、治安、刑侦民警人人有责，承担着确保社区一方平安的共同责任。
5.提升调动民力资源能力。调动民力资源的能力从根本上说是做群众工作的能力。公安工作实质上属于社会管理工作，做好公安工作需要社会各界的参与支持。民警要学会动员群众、组织群众、依靠群众，充分调动相关社区管理资源和力量为我所用，切实避免公安机关孤军奋战的现象。每个民警应该像磁场一样，将各种可依靠力量吸引在周围，这样开展公安工作就有了最坚实的社会基础和群众基础。⑥
（三）社会协同。
长期以来，各级政府包揽了太多不该管、也管不好的事情，不仅效果事与愿违，而且导致社区自治功能严重萎缩，而在成熟市场经济国家，大部分社区公共事务都采取社区自治方式来处理。因此，无论是从党的十七大要求还是从发达国家的成功先例看，在党的政治领导和行政推动、扶持下，在警社合作中，大力培育社区自治功能都是社区警务的一大发展趋势。再从组织结构看，警力有限，民力无穷，社区警务开展得如何，并不是以增加多少警力为考量依据，而是以实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”为最终目标，从某种程度上讲，实施社区警务亦须最大限度体现警力的无增长改善，而要做到这一点，就必须坚持专门工作与群众路线相结合，充分挖掘、利用社区资源，善于向社会要警力，推进警务工作社会化。随着市场经济的发育成熟，社会组织将成为社会重要的政治、经济和文化的基础与支柱，因此要高度重视社区自治能力的培育。
社会组织包含了国家机关以外的众多领域，有企业、事业单位、群众团体、学术组织、宗教团体、行业协会等。公安机关要把从传统的管理理念向合作、服务甚至是学习的理念转变，从而加强与各种社会组织的合作。现在的关键问题是，警方应该以什么样的方式去与不同的社会组织合作。社会组织与警方的合作是双赢的，但是可以肯定地说，与不同性质的组织的合作方式也是大有差别的，只用一种模式是不明智的，也是不可能成功的。只要是合法成立的组织，警方都要尊重其自主地位，与其进行平等对话与沟通，在沟通的过程中找到积极合作的共同点。警社合作有很多种形式，在防控合作方面，比如与金融系统的合作，保证金融的安全，因为金融系统的安全直接影响到整个社会，警方要保证银行周边的安全，保证银行押款的安全。我查阅了许多相关资料，发现许多地方的警方都与银行开始合作，有的地方称为警民共同体，说的就是这个意思。再比如警方还可以加强与方兴未艾的保安服务公司的联系，以解决警力不足的问题，发挥经济杠杆的作用，支持和推动社会保安行业的健康发展，使更多的社会力量加入到防控违法的斗争中来。在互相学习、互相进步方面，警社联系的方式也有很多，如警方与心理学会联系可以解决违法青少年的心理疾病问题，警方积极支持心理学会在社区内建立心理咨询点；警方与法学学会进行联系可以共同探讨法律和社会问题，彼此提供理论和实践上的支持；警方在和电信网络部门联系可以解决信息技术上的问题，彼此提供技术上和安全上的支持；在与慈善福利组织的联系中，警方可以联系解决社区内贫困家庭的问题，防止并减少由于贫困所导致的社会治安问题。这些丰富多彩的合作不仅可以扩宽警察的思路，而且可以增强警察在社区的影响力，改变近几年警察的负面影响，为社区警务的开展提供不可估量的精神和物质保障。［５］
（四）公众参与。
“天地交，而后能成化育之功；上下交，而后能成和同之治”。邓小平同志曾指出，国家长治久安，离不开党与人民群众钢铁般的团结。公众参与同社会协同有相同之处，都是警方向社会借力。但是公众参与所倡导的警民合作更加注重警方与居民个体的联系、沟通、服务、学习。
社区警务要求社区民警深入社区，依靠社区力量开展警务工作，因而社区居民的参与是实施社区警务的必要条件，而能让公众积极参与社区警务的前提条件则是和谐的警民关系。构建新型警民关系需要公安机关很下工夫，改变传统的“老爷”心态，树立“服务”理念；提高业务能力，改变居民心中对警察的负面看法；警务公开化，使民警工作得到有效的监督，取信于民；善于做群众工作，多与群众沟通，这样群众对公安工作才会有更多的支持、理解，拉近警民间的距离；借助媒体，宣传警察的正面形象，等等，这些方法都可以使居民走近警察，提高公众参与社区警务的积极性。［６］
警民合作是一种双向沟通，也是双赢的体现。首先，警方要充分调动社区居民增强自我防范意识的积极性，利用网上警务室，将最近流行的诈骗等治安问题公布于众，并用留言的方式增强老百姓的反馈，使警方及时了解社区治安动态，以公众的需求作为社区警务的导向。其次，警方要坚持求计于民、问计于民，向群众请教，这就是不仅要做到“群众有困难找民警”，而且要做到“民警有困难找群众”。这两方面是双向的，最后达到双赢。
四、结语
社区警务是传统警务的创新，它强调有力的党委领导，得力的行政指导，但是我认为它更强调社区自身的自治，警民的充分合作。就像《南风窗》里“中国‘新赶考’”一问所说的：一个社会的社会奋斗目标能为全体社会成员认同，社会价值观能为全体社会成员所信守，社会发展成果能为全体社会成员所共享，社会现实状态能为全体社会成员所接受。这样的社会还会有人去破坏吗？这样的社会还需要在社会管理方面大动干戈吗？”我想借用这段话来解释社区警务的创新，那就是：“当社区的居民都承认警方社区治安的效果，享受并接受社区的治安状况，并知道个结果有我的一份力的时候，警民关系还会很尴尬吗？社区治安还能不好吗？”社区警务新也就新在这里。
注释：
①辛鸣.社会管理创新：中国“新赶考”［J］.南风窗，2011.8：33-37.
②张学兵.进一步完善社区警务工作路径探索［J］.公安研究，2009.9：5-8.
③张昭端.中外社区警务的思想基础、历史渊源和现实背景［J］.江苏公安专科学校学报，2002.4：170-176.
④张学兵.进一步完善社区警务工作路径探索［J］.公安研究，2009.9：5-8.
⑤马凌云.学习实践科学发展观努力构建和谐警民关系［WP］.青岛市城阳区干部在线学习中心，2010.http：///view/0f8c225d3b3567ec102d8acd.html.
［6］佚名.好警察“马天民”与杨浦公安分局局长共话社区警务［WP］.上海新闻，2011.http：//sh.eastday.com/qtmt/20090623/u1a589844.html.