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土地管理制度框架
一、土地利用总体规划体系
规划是土地管理的龙头， 进行建设用地总规模、 耕地保有量控制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得
超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标， 耕地保有量不得低于
上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
原五级规划体系
全国土地利用总体规划
省级 （ 自治区、直辖市）土地利用总体规划
地市级土地利用总体规划
县级土地利用总体规划
乡镇级土地利用总体规划
现在为国土空间规划 : 主体功能区规划、 土地利用规划、 城乡规
划等融合统一的“多规合一”。三区三线（城镇空间、生态空
间、农业空间 , 城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线）
划定是空间规划的核心内容。
土地利用规划的分级审批
国务院批准：全国的总规；省、自治区、直辖市的总规；省、
自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国
务院指定的城市的土地利用总体规划
省级批准：除上述范围外的
市级批准：乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授
权的设区的市、自治州人民政府批准
土地利用计划管理
土地利用年度计划， 属于 年度控制。 是指国家对计划年度内新增
建设用地量、 土地开发整理补充耕地量和耕地保有量在年度内的具体
安排。
土地利用年度计划指标包括： （一）新增建设用地计划指标。
包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标；
（二）土地整治补充耕地计划指标； （三）耕地保有量计划指
标； （四） 城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用
指标。
各地可以根据实际需要， 在上述分类的基础上增设控制
指标。
国务院及国务院有关部门、中央军委或者中央军委授权的军队
有关机关审批、 核准、 备案的单独选址重点基础设施建设项目，
所需的新增建设用地计划指标不下达地方，在建设项目用地审
批时直接安排。
年度计划的审批程序与权限与规划审批相同。
二、建设项目用地预审
TOC \o "1-5" \h \z 建设项目用地预审， 是指国土资源管理部门在建设项目审批、 核
准、备案阶段， 依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。 是
建设项目审批、核准、备案的前置审批。
法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第五十二条
《建设项目用地预审管理办法》 （国土资源部令 ）
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
各省建设项目用地预审管理实施办法
预审原则
符合土地利用总体规划，保护耕地特别是基本农田
合理集约利用土地
符合国家供地政策
分级预审
需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建
设项目，由该级人民政府的国土资源管理部门预审
需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资
源管理部门预审。
关于永久基本农田
2018 年 7 月 30 日，自然资源部印发《关于做好占用永久基本农
田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔 2018〕 3 号），明确
以下六类项目经批准可以占用永久基本农田：
（一）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、 国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的 项目）。
（二）军事国防类。中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。
（三）交通类。
.机场项目。2.铁路项目。3.公路项目。
止匕外，为解决当前地方存在的突出问题，将省级公路网规划的部 分公路项目纳入受理范围：
（1）省级高速公路。
（2）连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路。
（四）能源类。
（五）水利类。国家级规划明确的水利项目。
（六）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主 管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能 源、水利基础设施项目。
三、建设用地审批
.农用地转用审批
用途管制的核心。
批准条件为：
符合土地利用总体规划
已纳入土地利用年度计划
已履行或能够履行耕地占补平衡义务
占用林地的需经有权一级林业主管部门审核
须符合国家建设用地供应政策
国务院的审批权限
（1）国务院批准的建设项目和省、自治区、直辖市人民政府批
准的道路、管线工程及大型基础设施建设占用土地。 （ 单独选址 ）
（ 2）在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自
治区人民政府所在地的城市以及人口在 100万人以上的城市建设用
地规模范围内， 为实施该土地利用总体规划， 按照土地利用年度计划
申请城市分批次建设占用土地。 （城市批次用地 ）
省级人民政府的审批权
除国务院审批权限以外的建设项目占用土地， 涉及农用地转为建
设用地的，需报省、自治区、直辖市人民政府审批。
设区的市人民政府审批权
如果乡镇土地利用总体规划已由省级人民政府授权的设区的市、
自治州人民政府批准， 则该乡镇所在地的镇区及所属村庄、 集镇的建
设用地规模范围内的农用地转用， 可以由设区的市、 自治州人民政府
批准。
. 土地征收审批权限
国务院
省、自治区、直辖市人民政府
国务院的审批权限
（ 1）基本农田
（ 2）基本农田以外的耕地超过 35 公顷的
（ 3）其他土地超过 70 公顷的
省级人民政府的审批权限
征收除国务院审批权限以外土地的，由省级人民政府批准
（ 1）低于 35 公顷面积的耕地（不包括基本农田）
（ 2）低于 70 公顷面积的其他土地
注：其他土地是指耕地（含基本农田）以外的土地。
土地征收报批的要求
征地程序方面提出了“告知、确认、听证”的要求，即 “在征
地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知
被征地者； 对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织
和农户确认； 确有必要的， 国土资源部门应当依照有关规定组织听证。
要将被征地者知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料
.农转用审批与土地征收审批的关系
经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另 行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准 权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行
办理征地审批，超过征地批准权限的，应当另行办理征地审批。
四、建设用地组卷报批程序
1-单独选址项目一一程序
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础 设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地， 涉及农用地转为建 设用地的，由国务院批准。以外的建设项目占用土地，涉及农用地转 为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
向市、县政府提出用地申请
市、县国土资源管理部门拟定“一书四方案”，经同级人民政
府审核同意后，报上级国土资源管理部门审查
有关国土资源管理部门收到上报的材料后，报经同级人民政府 审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将材料及时送 该级国土资源管理部门
有批准权的国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准
单独选址项目用地组卷报批程序
TT2
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2、省级批准的单独选址项用报、-审方郎式要件
2、城市批次用地程序
(1)省级批准城市批次项目
市、县政府提出用地申请
市、县国土资源管理部门拟定“一书三方案”，经同级人民政府
审核同意后，报省级国土资源管理部门审批
审级国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准
未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准
(2)报国务院批准的城市建设用地
报国务院批准的城市建设用地，经批准后，城市人民政府向
省级人民政府申报农用地转用和土地征收 实施方案。
城市国土资源管理部门
1、填报《XX市XX年度农用地转用和 土地征收方案表》
2、编制农用地转用和土地征收方案
口 一
城市人民政府审核、申报（抄送） 二
城市人民政府
审核、申报（抄送） 二
省级人民政府
审核同意、一年一次呈报（国务院）、 抄送（国土资源部和驻派地区的国
家土地督察局）
II TT
1、审查农用地转用和土地征收方案，
并提出书面审查意见
2、省内用地请示汇总，填报《 XX省
一 XX年度国务院批准建设用地城市农
用地转用和土地征收方案申请汇总
国土资源部总体审查、呈报审查报告驻派地区的国家 土地督察局表》
国土资源部
总体审查、呈报审查报告
驻派地区的国家 土地督察局
国务院审批
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五、建设用地批后实施
.补充耕地
建设项目补充耕地方案经批准下达后， 在土地利用总体规划确定 的城市建设用地范围外单独选址的建设项目， 由市、县人民政府国土
资源管理部门负责监督落实；在土地利用总体规划确定的城市和村 庄、集镇建设用地范围内，为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土 地的，由省、自治区、直辖市人民政府国土资源管理部门负责监督落 实。
单独选址的，用地单位负责补充
城市批次的，市、县、乡政府负责补充
村庄集镇分批次建设的，集体经济组织负责
接收耕地开垦费的单位负责
.实施征地
土地征收方案公告
(2)补偿登记
(3)制定征地补偿安置方案
(4)公告征地补偿安置方案
(5)支付各项征地补偿安置费用
(6)清理土地
.供地(主要指国有建设用地)
土地供应审批权限
县级(含)以上人民政府
?划拨供地
?有偿供地
划拨供地
（ 1）国家机关用地和军事用地
（ 2）城市基础设施用地和公益事业用地
（ 3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地
（ 4）法律、行政法规规定的其他用地
有偿供地：划拨供地之外的用地
有偿方式：
? 国有土地使用权出让
? 国有土地租赁
? 国有土地使用权作价出资或入股
. 依法办理土地登记
《不动产登记暂行条例实施细则》，对集体土地所有权登记、国
有建设用地使用权及房屋所有权登记、 宅基地使用权及房屋所有权登
记等各种不动产权利的登记都做出了更为细致的规定。 登记类型主要
有：
（一）集体土地所有权；
（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；
（三）森林、林木所有权；
（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；
（五）建设用地使用权；
（六）宅基地使用权；
（七）海域使用权；
（八）地役权；
（九）抵押权；
（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。
六、闲置土地和批而未供土地
闲置土地
闲置土地， 是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权
有偿使用合同或者划拨决定书约定、 规定的动工开发日期满一年未动
工开发的国有建设用地。 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开
发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分
之二十五， 中止开发建设满一年的国有建设用地， 也可以认定为闲置
土地。
形成原因及处置方式：
属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，处置方式
有：
（一）延长动工开发期限。
（二）调整土地用途、规划条件。
（三）由政府安排临时使用。
（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；
（五）置换土地。
（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处
置方式。
属于企业原因的，处置方式有：
征缴土地闲置费；收回建设用地使用权。
批而未供土地
批而未供土地是指， 依法已经国务院或省级人民政府批准土地征
用或农地转用，而未供应出去的土地。主要原因有： 1. 因征地拆迁难
导致无法供地； 2. 因城市规划未确定或调整的无法供地； 3. 项目未落
实导致无法供应； 4. 配套基础设施未完善难以供地； 5. 因林地等原因
无法供地等。
增存挂
土地利用计划 “增存挂钩” 。
各级自然资源主管部门分解下达新
增建设用地计划，要把批而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，
逐年减少批而未供、 闲置土地多和处置不力地区的新增建设用地计划
安排。要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，
对两项任务均完成的省份， 国家安排下一年度计划时， 将在因素法测
算结果基础上，再奖励 10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完
成的，核减 20%新增建设用地计划指标。
七、土地执法监察
土地执法监察， 是指县级以上人民政府国土资源行政主管部门按
照法定程序和方式， 依法对本行政区域内土地管理法律、 法规的执行
情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的活动。
主要对象：未经依法批准的建设用地。