【摘要】地方立法是保障地方经济和社会持续发展的重要手段。目前，我国的地方立法中存在着立法雷同、缺乏特色等缺憾，应通过建立地方立法的质量评价与监督机制、完善地方立法清理机制、创新地方立法公民参与机制等措施的整合来优化地方立法，促进地方立法在新的历史时期能够切实有效地发挥作用。
【关键词】地方立法 机制缺憾 优化措施
我国地方立法的进展
进入新世纪以来，我国的地方立法驶入了快车道，地方法规的数量显著增加。截至2010年6月底，我国现行有效的地方性法规达7000多件。2007年，胡锦涛总书记在党的第十七次全国代表大会上宣布“中国特色社会主义法律体系已基本形成”，地方立法中的地方性法规被明确为法律体系中的三个层次之一。2009年，全国人大常委会工作报告也指出“行政法规和地方性法规是社会主义法律体系的重要组成部分”，地方立法的地位与作用日渐突出。
多年来，大量的地方立法补充了国家立法，为地方的经济和社会发展提供了法制保障。特别是地方立法中的创新性立法及补充性立法，对于发挥地方建设的积极性、主动性，促进地方经济建设和社会事业管理发挥了不可或缺的作用。如《广东省技术市场管理规定》关于技术可以作为商品在市场上转让的创造性规定，极大地推进了技术的转化；《深圳经济特区土地管理条例》首次规定国有土地的有偿使用和转让，直接促进了全国国有土地有偿使用、转让的改革；《河北省水文管理条例》有力地促进了河北省水文事业的规范化管理，推进了地方水文现代化建设；《河北省新能源开发利用管理条例》走在国家立法前列，有效保障了新能源的地方开发利用。
某些先行性的地方立法还走在了国家立法的前列，为当地经济发展和推动国家统一立法做出了贡献。早年间沈阳和深圳市关于企业破产的地方立法就早于国家立法，为国家企业破产法的制定积累了实践经验；近年来上海等经济发达城市允许有限合伙和调高个人所得税的免征额等地方性规定也走在国家法律修订之前；2008年1月，在多年政务公开基础上制定实施的《邯郸市政务公开办法》明确规范了政务行为，把行政权力公开透明运行工作纳入法制化轨道，推进了法治政府建设。
当前，社会各地对地方立法仍有着强烈的需求。向国务院申请批准为“较大的市”，从而获取地方立法权，已成为以温州为代表的诸多特色城市20年的追求和梦想。温州作为著名的侨乡，苦于没有立法权不能制定地方立法来吸引外商投资，以及保护当地发达的民营经济和民间资本。2004年震惊全球的“西班牙火烧温州鞋”事件后，温州有关人员就探悉鞋子的检测标准是这一事件发生的重要“借口”。若温州当初享有地方立法权，能够出台关于鞋子质量标准的地方性法规，就有可能避免纠纷的发生。因而对于已经享有地方立法权的城市而言，珍惜并运用好地方立法权显得格外重要。当前，地方经济和社会事业的方方面面都在进行深刻的战略性调整，优化作为促进地方经济和社会发展重要手段的地方立法，势在必行。
地方立法的缺憾影响了经济社会发展
我国的地方立法在取得瞩目成就的同时，也受到了诸多质疑。调研表明，地方立法中存在工作人员法律素养偏低、立法部门利益化、立法监督形式化等缺憾，致使地方立法的质量大打折扣，制约了当地的经济社会发展。
地方立法雷同、重复现象严重。一方面，地方立法照抄上位法问题突出。在地方性法规层面，占据一半以上比例的是实施性立法。据不完全统计，全国共制定《消费者权益保护法》实施办法30部，共制定《义务教育法》实施办法23部，共制定《教师法》实施办法31部等。此类实施性地方立法在许多条款上转引摘抄上位法，除个别条款有细化体现外，大多条款与上位法重复。另一方面，各地进行地方立法过程中，相互观摩交流借鉴，导致立法项目及立法内容高度雷同，如全国制定了多部《发展中医条例》、《预防和制止家庭暴力条例》，在市场管理、企业技术进步、全民健身等方面也均有多部省市地方立法，且各省市立法项目相同、内容几乎一致，仅个别条款在词语、顺序上作了简单的调整区分。
地方立法与上位法抵触。河北省香河县农民在从事养殖业生产过程中，发现关于从事养殖业用地的地方性法规与国家法律相抵触，上书全国人大常委会建议修改。经法定程序，2005年河北省十届人大常委会第十五次会议审议通过了《河北省土地管理条例修正案》。又如，河北省某市制定的一项行政规章，在《反不正当竞争法》已实施七年，并且国务院明令禁止地区封锁的情况下，仍设定了禁止本市单位采购外市生猪肉的条款，这与国家法律、行政法规明显相悖。
地方特色立法仍显匮乏。多年来，地方立法包罗建筑、旅游、城市规划、国防教育、科技进步等经济社会的方方面面，数量繁多。但从整体上看，特色鲜明且质量高的地方立法却不多。尤其是在社会保障、就业、医疗卫生、社会公共安全、教育、体育等改善民生的领域，地方特色立法滞后、匮乏，而这些方面的地方立法，恰恰是被社会公众认为最需突出特色的。
地方立法清理机制不健全。随着国家经济和社会的快速发展，近年来，作为地方立法上位法的全国性法律变动频繁，而地方立法却未能及时调整。例如《义务教育法》已于2006年全面修订，除在教育经费上提出“三增长”的进一步规定外，针对教育资源均衡、素质教育等新问题亦做出法律规定，但绝大部分省市却尚未依据上位法的新规定及时清理现行规定。
地方立法欠缺效应评估机制。地方立法数量巨大，但有些可操作性不强，成为“观赏性法规”，或者由于没有充分考量风俗民情对于法律实施的影响，使得法规执行阻力极大，执法成本畸高，急需建立立法后及时而经常性的法律执行效果反馈机制。
优化地方立法的构想
经济和社会事业各方面的持续稳定高速发展更需要法律的保驾护航，日趋复杂的经济社会发展态势也急需立法在相关领域率先突破混沌状态，厘清关系，指明方向。因此，面对新的机遇和挑战，优化地方立法是当前法律理论界和实务界的共同责任。
建立地方立法的质量评价与监督机制。地方立法缺乏标准化、一体化的立法技术规则，在一定程度上制约了地方立法的质量。因此，必须首先确立科学的地方立法质量标准，统一语言文字、体例结构等地方立法技术标准，完善细化地方立法的形式、名称、调整范围、条款表述格式等，并应安排立法的“表述审查”，借以消除条款表述上的各种矛盾、上下文不统一状况。另外，应配套建立实施后的质量评估制度，完善相应的立法监督机制，特别是完善备案审查和立法否决制度，加强地方权力机关对行政立法的监督，增强立法监督的实效性。在时机成熟时，建议针对地方立法失误、立法腐败制定相应惩戒及赔偿制度。
规范地方立法的启动机制。科学合理地选择立法项目是提高地方立法质量的关键环节。应全面改革以往的地方立法规划制度，打破以往的立法计划平衡现象，建设地方立法项目库，紧密结合地方的经济社会发展目标，制定立法项目筛选的基本要求或标准，真正立足省情、市情，切实避免无意义的立法项目启动，以创新性地方立法来突破制约地方经济社会发展的深层次矛盾。
明晰地方立法权限。《立法法》关于地方立法权限的规定过于原则。实践中地方立法权的行使不能过于宽泛，否则有破坏国家法制统一的危险；也不能过窄，否则会阻碍地方法制进程，进而不利于调动地方发展经济、社会各项事业的积极性。应准确把握地方立法权限，减少实施性的地方立法，侧重进行纯属地方事务的特色立法，适度进行先行性的地方立法。
完善地方立法清理机制。随着法律体系的逐步完善，地方法规的修改比重加大。完善地方立法的清理机制不容懈怠。根据法的生命周期理论，地方立法的平均修改频率为每3.94年一次。结合人大五年任期的规定，采取定期五年左右全面清理一次现行法规切实可行。另外，还应通过执法检查、群众反映、代表提案等途径及时捕捉经济社会变化的需求，及时自我修正或废止与时代脉搏不协调的地方法规。
创新地方立法的公民参与机制。保证民主科学立法，才能提高立法质量。在民主立法方面，国家立法已率先垂范。2008年全国人大常委会办公厅宣布，今后全国人大常委会审议的法律草案一般都予以公开，向社会广泛征求意见。事实上，在此之前，我国物权法、劳动合同法、婚姻法等多部法律的制定或修改已从公开征求意见的过程中直接获益，掀起社会各界参与立法的热潮。当前，民主立法形式还应包括立法听证、座谈会、民众旁听审议等。应进一步规范地方立法程序，拓宽地方立法的起草渠道，完善地方立法听证制度，提倡开门立法，充分运用媒体等多种渠道增强地方立法的发布公示性，切实提高地方立法的民主性。同时，在立法审议过程中应完善逐条表决制度，提高立法内容的针对性，应注意为委员和民众进行立法评议留出充足的准备时间，以此加强地方立法的科学性。
此外，随着我国立法日益技术化与立法专门技术人才匮乏的矛盾日益突出，应建立专门性的机制，以引进立法专业人才，从根本上保障地方立法工作的规范发展。（作者单位：河北工程大学文学院）