摘要：目前，我国现行的非现场执法中对机动车驾驶人累积记分制度，存在对机动车驾驶人记分定位不准确，记分制度设计不合理、道路交通违法行为主体难以确定等问题，使累积记分制度的实际效果大打折扣。鉴于此，本人结合工作实际，从非现场执法和驾驶人累积记分制度两方面的本源入手，分析当前非现场执法中累积记分制度存在的突出问题。在借鉴相关经验的基础上，从完善行政立法、定位记分制度、完善证据规格、提高案件质量等方面提出对策建议，以期构建更加科学、合理、完善的非现场执法中驾駛人累积记分制度，进而从源头上有效遏制代扣分、买分卖分等现象。
关键词：非现场执法；累积记分制度；对策建议
随着我国经济高速发展和人们生活水平的不断提高，汽车已成为寻常百姓的代步工具，汽车数量、驾驶员人数也随之巨增，道路交通事故高发，道路交通违法案件总量不断上升，交通安全管理面临巨大压力。截止2017年底，全国机动车保有量达3亿辆，机动车驾驶员人达3.8亿名。以本人所在的豫西地级市为例，2017年机动车保有量已达到430250辆，驾驶员人达628429名，而全市交通警察数量仅为442人，人车数量剧增交通警察数量有限，矛盾突出，道路交通管理压力极大。在此背景下，充分利用现代科技手段，广泛采取非现场执法模式加强交通管理，实现对驾驶人的行政处罚，同时对其驾驶证给予相应的记分，即道路交通管理非现场执法驾驶人累积计分制度，对当前的道路交通管理起到了积极的作用。但是当前我国非现场执法中累积记分制度仍然存在对驾驶人记分定位不准确、记分制度设计不合理、道路交通违法行为主体难以确定等问题，使得累积记分制度的实际效果大打折扣，道路交通安全管理法律法规的严肃性和权威性也受到挑战。基于此，笔者结合自身工作实际，尝试从非现场执法和驾驶人累积记分制度两个方面的本源入手，分析当前我国非现场执法中累积记分制度存在的突出问题，在借鉴相关经验的基础上，提出一些针对性对策建议，以期对我国构建更加科学、合理、完善的非现场执法中驾驶人累积记分制度提供一些参考价值。
一、非现场执法中驾驶人累积记分制度概述
（一）非现场执法中驾驶人累积记分制度的概念
非现场执法是相对于现场执法而言的，是公安交管部门广泛采用的特殊执法形式，是指公安交管部门利用公告后依法设置的电子监控仪器，拍摄记录道路交通违法行为的影像记录，固定机动车及其驾驶人的违法证据，再依据相关法律法规对违法行为人进行处罚的执法行为。非现场执法目前已成为公安交管部门的主要执法方式。据统计，2017年全国公安交管部门通过使用道路监控设施查处交通违法行为5.1亿起，占到总量的73.8%，以本人所在的豫西某市为例，公安交通管理非现场执法占到总量的比例达到60%，且仍然呈逐年递增趋势。
机动车驾驶人记分制度自20世纪70年代首先在德国实行，我国自1996年开始实施驾驶人记分登记管理，2004年出台《中华人民共和国道路交通安全法》中，规定公安交管部门可以对道路交通违法行为人进行相应的行政处罚，另外可以对其机动车驾驶证进行累积记分。“累积记分制度”正式纳入我国道路交通管理的措施手段范围，但其在定性上属于对机动车驾驶人的行政管理措施，而非行政处罚。
综上，笔者认为我国的现行的非现场执法中机动车驾驶人累积记分制度是指公安机关交通管理部门通过非现场执法方式记录违法机动车及其驾驶人的道路交通违法行为，在对其依法作出行政处罚的同时，根据驾驶人的道路交通违法行为的严重程度对其驾驶证给予其相应的记分，从而实现对机动车驾驶人进行警示、教育、预防的管理制度。
（二）非现场执法中驾驶人累积记分制度的特点
一是，证据的直接性和客观性。非现场执法活动是利用道路交通监控设施，自动拍摄录制交通违法行为，并转换为不可变更的图像或视频，经专门机构和专业人员审核无误后再录入信息系统，作为认定违法行为的证据，这类证据人为干扰因素少，有较强的直接性和客观性。二是，行政处罚和记分对象的不确定性。在执法实务中，道路交通监控设施固定的证据重点涉及违法机动车，实际驾驶人基本无法确定，直接后果就是导致行政处罚和记分对象的不确定。三是，行政处罚和记分措施的滞后性。非现场执法的典型特征就是公安交管部门先行取证后，通知违法驾驶人接受处罚并记分，也就是说违法行为的发生与处罚、记分往往要相距一段时间，有的甚至相距一两年时间，具有明显的滞后性。四是，记分管理措施的的依附性。公安交管部门对违法行为进行处罚的同时可予以记分，如果行政处罚变更或者销决定的，相应记分分值也随之变更或撤销。因此对驾驶人采取记分措施必须依附于相对应的道路交通违法行为，具有强烈的附加性质。五是，驾驶人累积记分的周期性归零。我国的驾驶人累积记分制度是周期性清零，而清除后对驾驶人不产生任何实质性影响，实际上从侧面“鼓励”部分有“闲置”分值的驾驶人出售分值，是导致驾驶证买分卖分现象的原因之一。
（三）关于非现场执法中驾驶人累积记分制度的合法性问题
现代法治社会特别是在当前全面依法治国大背景下，对具体行政行为合法性的基本要求就是依法行政，必须做到有法可依、有法必依、执法必严。不但要求实体合法，还要求程序合法，具体包括权自法出、权依法行、越权无效、侵权负责。从立法来看，《道交法》规定，公安交管部门可以对违法机动车驾驶人进行行政处罚，同时对其驾驶证进行记分。因此，通过非现场执法方式对驾驶人进行累积记分的管理措施源自法出、有法可依，完全符合依法行政的权自法出原则。从执法程序来看，公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》（以下简称《程序规定》）对非现场执法中道路交通技术监控设备的设置、备案、公告、告知、救济等进行了具体规定，公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》（以下简称《驾驶证规定》）对驾驶证分值周期、分值设定、记分后处理措施等进行了规定，因此，通过非现场执法方式对驾驶人进行累积记分的管理措施具有法律程序支撑，符合权依法行原则。
二、存在的主要问题
（一）驾驶人累积记分制度法律定位不明晰。从立法层面看，我国《行政处罚法》规定，行政处罚的种类分为警告、罚款、行政拘留等，单就此看，就从法律层面将累积记分排除在行政处罚范围；公安部交管局对违法机动车驾驶人累积记分的解释是，防止道路交通事故以及降低驾驶人道路交通违法行为发生频率的一种教育性、约束性的管理措施，而非行政处罚。因此，从现行立法看来，对违法机动车驾驶人进行记分不是行政处罚行为，而是一般行政管理措施。
（二）驾驶人累积记分制度设计存在瑕疵。首先，是驾驶证积分到期清零制度规定不合理。實际上是相当于给每个驾驶员每年11分的违法空间，驾驶证累积记分分值只要不满12分，驾驶员可对分值进行赠送、买卖交易等，而不会对驾驶员产生任何实质性影响。其次，当前累积记分制度在管理对象上单一，没有将驾驶证与机动车进行捆绑记分管理，导致违法行为人只要想办法把驾驶证的分值控制在12以内即可，不必考虑违法机动车的相关利益问题，实际上也为分值买卖埋下了隐患。
（三）非现场执法方式程序规制不够完善。《道交法》第114条对根据监控设施记录资料做出行政处罚给出详细规定，《程序规定》中单独设立“非现场执法程序”这一章，但非现场执法方式在法律上仍没有正式定位，在专门的程序法规进行规制方面还存在缺失。而非现场执法又不同于一般简易程序处罚的特殊程序，最大的区别就是道路交通违法行为发生时，执法主体不在案发现场，违法行为人的知情权、抗辩权、申诉权利等可能受到一定限制或剥夺，这就是非现场执法的最大弊端之一。
（四）实际行政处罚和记分对象不能确定。从技术层面看，非现场执法中的电子监控设备能够清晰分辨出机动车型号、颜色、号牌等，但执法实践中在清晰拍摄记录机动车驾驶人方面明显不足，也无法准确确定实际违法行为人。从法律层面看，《道交法》规定，公安交管部门在处理非现场违法时，可以对违法机动车驾驶人进行行政处罚，如果不能确定驾驶人的，可以对违法机动车登记的所有人或实际管理人进行行政处罚，也就是从法律层面就没有要求必须对实际违法驾驶人进行确定。
（五）违法行为人权利保障不充分。首先，非现场执法中告知违法机动车驾驶人接受处罚及采取记分措施具有延迟性，这就导致其在充分行使陈述权、申辩权方面很难保障。其次，非现场执法中违法行为的通知也不到位。执法实践中，因为人口以及车辆的流动性较大，机动车相关信息的变更情况未到公安交管部门及时进行备案，导致处罚程序告知不及时或者处罚告知不到位。最后，违法行为人对违法记分行为的救济权利缺失，现行的法律法规也未对违法驾驶人记分的具体程序、操作规范进行专门规定，针对机动车驾驶人累积记分的监督和救济存在缺失。
三、有关对策和建议
（一）构筑行政附加罚，完善行政处罚体系。立足于现行的《行政处罚法》从三个方面着手，加强立法顶层设计，从源头上建立完善行政附加罚法律体制。一是，在现有行政处罚的基础上增加行政附加罚。也可以借鉴有关国家的经验做法，比如德国和奥地利，其在相应的行政法中附加罚又被称为附加处分，台湾的《违警罚法》将违警罚分为主罚及从罚；前苏联附加罚被直接称为附加行政处罚。二是，明确行政附加罚的适用范围。在范围设置中要确保立法的一般性和完整性，一般情况下，行政附加罚依附于行政主罚同时适用，特殊情况可以单独使用行政附加罚。三是明确救济途径。行政相对人对行政附加罚不服的，可以通过行政复议、诉讼及国家赔偿等途径维护个人权益，从立法环节对行政相对人予以充分保障。
（二）完善法律法规，准确界定记分行为。首先，是在《道交法》中规定对违法驾驶人驾驶证进行累积记分是行政附加罚，明确公安交管部门可以对违法驾驶人的违法行为进行行政处罚，同时可以使用行政附加罚——对违法驾驶人的驾驶证进行记分。其次，是在《道交法》中明确非现场执法方式的法律地位，制定完善相关配套程序法规，专门就非现场执法的程序作出详细规定，实现对非现场执法方式的专门程序规制。
（三）强化制度设计，完善累积记分制度。首先，是在驾驶证积分不清零的基础上实行积分累进加罚。合理划分累积记分层次，将记分分值与机动车驾驶证的审验周期、有效期限等挂钩，适当依次予以递增，建立完善的道路交通违法行为累进加罚体系。其次，建立机动车记分管理制度。在对违法机动车驾驶人进行行政处罚并给予其机动车驾驶证相应记分处罚的同时，对相应的违法机动车也给于一定的记分处罚，且记分同样实行累积制度，同时将机动车分值与交强险、保险费率挂钩，实现对机动车驾驶人、机动车、机动车车主的全方位管理，从制度层面遏制买分卖分现象。
（四）加强综合治理，构建驾驶人社会管理体系。2014年，我国公布了2014—2020年社会信用体系建设规划纲要，要求设立全国统一的社会信用平台，将工商、税务、金融及社保、保险、交通违法等情况统一纳入社会信用平台，全面推进全社会信用体系建设。公安交管部门应将驾驶人累积记分制度，纳入诚信体系建设这一大的社会管理体系，实现机动车驾驶人记分与个人信用、保险、职业准入等挂钩，使卖分者清醒的意识地买分卖分、代人扣分不但是违法行为，还要付出付出影响个人社会诚信、信贷、保险的代价。
（五）完善证据规格，准确界定违法主体。在证据规格上，公安部《图像取证技术规范》中规定，用于拍摄机动车交通安全违法行为的图像取证设备，应清晰记录机动车交通安全违法行为过程，摄录的影像资料应能清晰辨别车辆的型号、颜色以及车牌等主要特征。而对道路交通违法行为的违法主体——机动车驾驶人证据规格未做任何要求，建议对《图像取证技术规范》进行修订完善，明确违法机动车驾驶人违法证据，并对证据规格、要求质量等做出明确规定，从而完善对机动车、驾驶人的证据链条。
（六）完善告知程序，保障当事人合法权益。在非现场执法中，依据道路监控设备摄录的机动车违法行为，应当通过一定的方式方法告知违法行为人，具体的告知方式要在法律规定中详细体现；要完善陈述申辩程序，切实保障行政相对人的申辩权。案件调查程序要全面、客观、公开、公正，要全面充分听取违法行为人的意见，尊重和保障其合法权益，同时兼顾听取其他方面的相关意见。 要在法律中规定非现场执法中查获的违法行为人进行陈述、申辩的时间、形式等，在具体操作方式上可以按照便利原则，采取电话、短信、邮件等方式进行，便于行政机关具体操作，降低相对人的陈述、申辩成本。
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