摘 要:“构建社会主义和谐社会”这一新命题是马克思主义理论在我国社会主义建设中的重大发展，经济社会协调发展是构建社会主义和谐社会的重要目标之一。文章从健全公共财政体制角度出发，探讨制约经济社会协调发展的因素，并分析得出相关的对策与建议。
关键词:协调发展 公共财政 财政体制
中图分类号:F810
文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2008)01-044-02
我国经济社会发展目前正处于国际化进程中的进口替代阶段、工业化的中期阶段、城市化的加速阶段、社会现代化的转型阶段和市场化的快速推进阶段。这五个阶段的叠加，既是中国目前经济快速发展的引擎，同时也引发了更多更快的公共需求的增长，对我国经济社会协调发展产生了不利影响。而作为公共服务的提供者，国家财政在这样的特定环境下应该起到什么样的作用？现行的公共财政体制应该如何完善，这样的问题一直困扰着学术界。因此，正确认识公共财政与经济社会发展的内在联系，健全公共财政体制，是现阶段财政体制改革中十分迫切的任务。
一、公共财政与经济社会协调发展的联系
公共财政框架作为新时期改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制不断完善，国民经济不断发展，财政改革不断深化而逐步明确的。经济社会协调发展和公共财政，是目标与手段的关系，必须从特定的国情和体制背景来认识和理解。在中国，公共财政在政府管理中作为一个明确概念的确立发生于20世纪90年代后期。公共财政理论建立在市场失灵的基础上，在市场失灵的区域需要政府相应的干预和调节。作为政权组织者和社会经济管理者的政府应该有效地向社会提供那些市场不能有效提供的公共产品和服务，满足社会公共需要。经济社会协调发展要解决的主要问题是经济快速发展与社会发展相对滞后的矛盾，社会发展相对滞后的重要因素之一是公共财政体制不健全。公共财政制度与经济社会协调发展，是由经济体制转轨和发展模式转型所决定的。两者的内涵要求一致，其关系大致体现在三个方面。
1.公共财政以实现经济社会协调发展为目标。财政必须服从和服务于经济社会发展的需要。公共财政是与市场经济体制相联系的财政管理体制，是国家或政府为市场提供相对稀缺的公共产品的分配活动和经济活动。这种由国家或政府进行的经济活动有它特定的目的和目标，它可以有效解决市场经济外部性和资本的逐利性导致的资源过度开发、自然环境不断恶化，贫富差距不断加大等经济社会不协调的问题。由此可以看出，实现经济社会协调发展才是公共财政的最终目的。
2.公共财政是经济社会协调发展的重要保障。在我国经济持续快速增长，经济总量不断增加的同时，区域经济及城乡经济发展不平衡，下岗失业人数增加，贫富两级分化，环境污染等问题日益突出。而导致这些现象的核心问题就是，公共产品的供给不能有效地满足公共需求的快速增长，现行的转移支付等财政政策不能适应现行的市场体制。要解决这些矛盾和问题，必须依靠政府通过大幅度增加社会保障、教育、基础设施、生态环境建设等重点公共需要的支出，来健全公共财政体制，促进经济社会全面发展。
3.完善公共财政与经济社会协调发展相统一。当前公共财政职能的“越位”和“缺位”并存，致使经济社会全面发展中出现了很多问题。不完善公共财政制度，将进一步影响经济社会发展。这就要求公共财政要兼顾公平与效率的原则，加快改革步伐，充分发挥公共财政在促进经济社会协调发展的职能和作用，以推进全面、协调，可持续发展。
二、公共财政体制尚不健全，制约经济社会协调发展
1.政府公共服务改善速度远落后与国家财政支出的增长速度。根据国务院发展研究中心宏观部“中国公共服务综合评价报告 ”，近年来我国各地基本公共绩效都取得一定程度的改善，但总体改善幅度不是十分显著。2000年—2004年我国财政支出最小增幅为56%(云南)，最大达到144%(浙江)。而同期基本公共服务累计改善幅度有17个省份在10%～20%，有14个省份在10%以下。这是由于传统的公共社会服务体制运行惯性过大，机制不灵活 ，而致使社会公共服务质量难以快速得到提升。主要表现在以下几个方面:(1)承担社会公共服务事业单位财政供给分类滞后，缺乏有效的动力机制。我国承担社会公共服务的事业单位构成及其复杂，财政供给分类无法适应其结构，使财政供给结构不合理、不公平。(2)承担社会公共服务的事业单位机构臃肿、冗员严重，缺乏有效的激励机制。事业单位激励机制的缺乏，导致专业人员的素质提升缓慢，社会公共服务水平提高缓慢。(3)承担社会公共服务的事业单位配套制度改革滞后，缺乏有效的劣汰机制。事业单位配套制度改革滞后是造成传统公共服务体制运行惯性过大的另一个重要原因。(4)承担社会公共服务的事业单位过度占有社会资源，缺乏有效的市场机制。
2.政府公共服务提供管理机制存在矛盾。1994年，我国进行了税制财政体制改革，以法律形式赋予地方财政独立的一级财政地位，从而确保了各级政府间财政关系的稳定。但从现在来看，在中央与地方的财政关系上，一是中央与地方收支范围还不够明确，分税制的改革只是对中央与省级政府的财政关系进行了比较明确的规定，但省级以下各级政府间的关系并没有做出深入规范。二是中央与地方的转移支付主要是在中央与省级政府间实行，而省级以下的体制仍在探索。因此现行的分税制体制使地方缺乏主体税种，收入规模过小，没有足够的资金提供公共产品和服务，使地方公共产品和服务供给不足，造成地方经济社会发展的不和谐。
3.各类基本服务之间发展不平衡。2005年，国家投入农业占财政总支出7.2%，社会保障支出占7.4%，教科文卫支出占18%，其中教育占11.7%，科学占1.1%，卫生占3.2%，文体占2%，行政管理支出占14.3%。由此可见，我国现行的财政支出结构极不合理。近年来，我国在财政收入占GDP比重偏低的情况下，将财政支出不断向重点领域倾斜，而预算约束的软化使财政资金远远不能满足重点领域的支出。这些导致了教育、科技、农业、卫生等发展领域公共服务投入不足和资金增长缓慢且没有得到足够的重视等问题，致使在公共服务的发展中出现了多种制约性的“瓶颈”，严重影响了经济社会全面协调发展。
4.公共服务地区间、城乡间发展不平衡。虽然国家的财力决定了我国的公共服务数量和质量上的有限性，但有限的公共服务又该如何在全国各个地区和各个公民之间分配呢？目前来说，我们并没有分好这块“蛋糕”，现行财政和转移支付体制并没有将“公平”完美地体现出来，使我国的公共服务的数量和质量在地区间、城乡间产生了巨大的差异。以社会保障为例，现阶段我国的社会保障制度不仅城乡差距大，在不同所有制之间，行业之间，公务员与非公务员之间，也存在着保障内容、保障水平的差异，而使我国的社会保障并非“雪中送炭”而是“锦上添花”。1991—2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP比重平均为15%，已达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平。而农村社会保障支出只占GDP的0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。
三、 完善公共财政体制的几个重要环节
1. 加快行政管理体制改革，健全公共财政体制。政府职能与公共财政的职能密不可分，政府职能是形成财政职能的前提，财政支出结构反映政府职能变化的过程。因此，建立公共财政体制实质上是政府职能在市场经济条件下转变的体现，它与政府的财政环境，政府的主导作用，各利益相互之间博弈的结果等诸多方面有很大关系。这就要求我们做到以下几个方面:(1)转变政府职能，建立起服务型的政府机关建设的财政运行体制。推进政府职能转变，强化政府在公共服务中的主导作用和主体地位，使政府切实履行公共财政提供公共产品和服务的首要职能。(2)加强政府公共服务绩效管理使公共财政收支更加合理。推进政府职能的转变，必须树立以公共服务为中心的政府绩效观，健立健全科学的公共服务绩效评估体系，按经济与社会事业之间协调可持续的发展原则，切实提高公共部门效率。
2. 建立财力与事权相匹配的财政体制。要建立财力与事权相匹配的财政体制，首先要按政府职能范围界定中央与各级政府之间的事权。由全国居民享受的公共产品和服务应该由中央政府提供:具有跨地区“外部效应”的项目和工程，中央政府在一定程度上参与。地方各级政府事权划分的原则为:将涉及省级资源配置和区域范围收益的公共产品和服务划为省级政府支出的职责，并根据精简政府层次的原则，省、市、县的分级体制实行层次化管理。其次，要合理划分税权，建立适度集权、适度分权的分税制模式。这个可以由完善税收法律体系来实现，针对我国税收法律体系特别是地方法律体系有待完善的现状，加快立法进程。适当条件下还可以给与地方一定的税收立法权。最后，在合理划分事权与财权的基础上，重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成，确立地方主体税种。在受益原则、适当原则、规模原则、便利原则的指导下，根据条件的成熟程度，在不同阶段设立合乎时宜的地方主体税种，增强地方税收能力，保证地方经济社会协调发展。
3. 优化财政支出体系。合理的公共支出体系是政府促进经济社会协调发展的有力杠杆，处于社会经济转型时期的我国，公共财政的支出体系优化要结合改革的进程，要从范围和内容两方面进行调整。(1)科学界定和规范财政资金的供给范围。规范财政资金供给范围，是经济社会协调发展，提高财政保障能力和支出效率的基础和前提。为了减轻财政负担，公共事业的改革中过分强调了市场取向，从而减少了对一些公用事业的财政投入，造成公共事业发展落后。这就要求现阶段的财政支出范围必须依照政府职能的范围适时调整，减少越位性支出，加大对社会保障、贫困人口、科技教育卫生医疗等社会公共领域资金的投入，确保重点项目。(2)调整、优化财政支出结构。调整财政资金使用结构，减少建设性和生产性支出，加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出，以促使我国经济从投资推向型向消费拉动型转变;调整财政支出的区域性结构，进一步加强西部和贫困地区的转移支付力度，以确保这类地区政府公共产品和服务的提供。此外，财政的投资也应逐步退出竞争性领域，加强对公共基础设施和农业的投资。
参考文献:
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2.蒋佳林.公共财政:统筹经济社会发展的有效途径.财政研究，2007(3)
3.郑曦.建立健全公共财政体制 提高政府公共服务能力.财政研究，2007(4)
4.王椿元.公共财政与和谐社会制度构建.财经问题研究，2007(10)
(作者单位:中南财经政法大学财政税务学院 湖北武汉 430074)
(责编:贾伟)