摘 要：本文通过对自主创新产品属性的分析，得出财政支持自主创新的理论依据，阐述了财政支持自主创新的方式，分析了我国财政支持自主创新所面临的现实问题，并针对这些问题提出了相应的政策建议。
关键词：自主创新；财政支持；R&D
中图分类号：F810．422文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2008)06-0078-07
一、自主创新财政支持的理论分析
自主创新是一个内涵和外延都十分宽广的概念，国内学术界和实务界对自主创新的理解亦莫衷一是[1]。
本文认为，“自主创新”是指我国公民（包括自然人、法人或非法人单位）经过其主导的创造性活动而形成的依法拥有的，并能够自我控制的创新成果，这些创新成果不仅包括从其他国家公民处购买的创新成果或购买后经过自我消化、吸收再创新而形成的创新成果，还包括将不同创新成果集成起来为我所用并最终形成能够满足自身需求的创新成果[2]。
根据制度创新理论的研究成果，技术创新与制度创新之间是相互依赖、相互影响的，要提高技术创新的效率和效果，就需要在制度上做出合理安排，以有效的支持和激励，将个人的经济努力变成私人收益率接近社会收益率的活动。正如诺思所说的：一个社会如果没有实现经济增长那就是因为该社会没有为经济方面的创新活动提供激励，也就是说，没有从制度方面去保证创新活动的行为主体应该得到的最低限度的报偿或好处。
政府在弥补市场失灵、构建创新体系、营造创新环境、激励自主创新上具有不可替代的作用。
从历史上看，“国家和政府介入技术活动是历来就有的，从古至今和从中到外并无例外，只是程度不同罢了。”
然而，人们对于政府是否应该支持科技活动，却是存在很大争议的。
真正让国家和科技走到一起的是决定国家命运的战争，特别是两次世界大战，使人们清楚地看到了科学技术在国家安全中的突出重要性。如今，科学技术已经成为影响一国经济、社会发展的最重要力量，“没有哪一个国家……可以不关心、不利用、不干预、不管理和不控制技术，不或多或少给予科技投入。”[3]从理论上说，政府通过财政支持科学技术领域的创造性活动即自主创新的原因体现在以下三个方面：
1．自主创新成果具有准公共产品属性
自主创新的成果是知识品。内生增长理论认为，知识品与私人产品相比具有不同的性质，知识品具有使用上的非竞争性，和消费上的非排他性。但是，知识品也可以分类，对于基础研究而产生的知识品而言，“它的增长有点像风那样，‘所到之处都在吹’”[4]，是一种存在完全外部性的产品，即纯公共产品；而对于可以使用知识产权和专利保护制度排他的知识品由于其消费的非竞争性仍很突出，并且有的知识品即使有了私有产权也不能阻止其利益的大量外溢（专利过期、模仿创新），因此，它是准公共产品。根据公共财政理论，对于纯公共产品，一般是由政府通过无偿征税来提供的，而准公共产品应当由政府和市场共同提供。因此，对于自主创新而言，政府的干预是必不可少的。
2．自主创新事关国家利益
当今世界，全球性科技革命蓬勃发展，科技创新能力日益成为经济社会发展的决定性力量，成为国家综合国力得以形成和提升的重要基础和关键所在。一方面，科技创新是推动经济增长的首要因素，正如罗斯托（W．W．Rostow）所言：“增长是经济渐进地、有效率地吸收新技术的结果”。科技创新能够影响经济发展的模式和空间，不断发现新的资源，创造新的产品。据估算，科技进步对经济增长的贡献，美国20世纪上半叶为45%，80年代达80%。另一方面，一项重大的科学研究成果，往往能够极大地推动人类思想进步，也往往能够引发技术革命和产业革命。[5]因此，提高自主创新能力是保障国家利益的必要条件。
3．科学研究的基本特征决定政府应支持自主创新
科学研究，尤其是基础性科学研究，具有高风险、投资规模大和投资周期长的特征。科学研究与技术开发的过程具有很大的风险性，需要的资金规模巨大，其投入与产出的关系不确定，谁也无法保证投入多少研究资源，就一定能产出多少创新成果，就一定能转化为多少经济效益，甚至有些研究成果是难以进入市场进行交易的。科学研究是一条漫漫的求索之路，有些研究成果是几代人持续努力的结晶，而有些科学研究可能只有耕耘，而没有显而易见的收益。因此，纯粹从经济收益角度出发的私人部门不愿意从事科学研究，特别是基础性科学研究，政府的支持是必要的。(注：这里并不排除私人部门从事基础研究的可能性。1870年到1900年间英国的纯理论科学研究者每12．5年增加一倍，私人投入的增加大于随后任何政府投入的增加，就说明了这一问题。其原因在于：一方面“金钱赋予富人的权力，能培养他们的责任感，这种责任感促使他们资助科学和大学”，另一方面，一小部分私人从提供公共产品中获得的收益大大超过他们的成本，即使其他人不愿意支付任何成本，这一部分人也会独立承担这类公共产品的全部成本。（英）特伦斯•基莱．科学研究的经济定律［M］．石家庄：河北科学技术出版社，2002．431．)
二、自主创新财政支持的方式选择
支持自主创新的财政手段主要包括财政科技支出、政府采购、税收激励、其他扶持政策等。
1．财政科技支出
财政科技支出是政府通过预算列支投入财政资金直接用于科技经费支出，或者通过拨款来鼓励企业、研究机构和高等院校从事科研的经费。财政科技支出是政府支持自主创新最直接的切入点和着力点，是使从事自主创新的主体获得国家资助和优待的最直接、最有效的手段。除了最直接的效果之外，财政科技支出对于一个国家科技的发展有着深刻的意义，体现在：财政科技支出已经成为政府深入科技领域进行宏观调控的一个重要手段，它直接体现了政府对自主创新的重视程度，体现了政府对科技事业的支持力度，也日益成为衡量一个国家自主创新能力的重要指标。
2．政府采购
政府采购对自主创新具有重要的推动作用。政府采购，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购能够促进自主创新的原因是政府部门的需求构成了一个大市场，这种市场有利于创新产品的问世，政府部门的购买起着“需求拉动”的作用，在产品早期阶段，尤其重要。政府采购由于其导向效应和示范效应，亦可带动其他社会需求，从而为科技创新企业营造和培育需求空间，降低企业自主创新及市场开发的风险，提高其核心竞争力。
3．税收激励
税收激励作为国家财政政策的主要调控手段，对自主创新具有十分重要的作用。税收激励能合理地降低自主创新和技术进步的成本，增强企业技术改造的主动性，从而影响技术进步的规模和速度。美国经济学家曼斯菲尔德（Mansfield）在对美国、加拿大和瑞典所实施研发税收抵免效果的实证分析表明，税收刺激使研发支出增加近2%。通常采用的税收优惠有以下几种：税收减让（从税基中扣除的数额）、税收折扣（从总收入中扣除的数额）、税收减免（从应纳税额中扣除的数额）、特别税率减免（降低某些活动的税率）、延期纳税（相当于无息贷款）、加速折旧、设备的免税购置。
4．其他扶持政策
其他扶持政策包括：（1）科技溢出。科技溢出通常是通过政府资助公共实验室和高校的R&D活动间接实现的，政府资助这些机构从事R&D活动获得的成果（主要是基础知识方面的）可以通过科技溢出为企业有价、甚至无偿地使用。（2）帮助企业与大学建立长期紧密型的研究伙伴关系。（3）建立高科技园，帮助企业在大学或科技园区设立自己拥有的R&D中心。（4）组织或协助企业建立R&D联盟。
三、自主创新财政支持的现实问题
改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成就，自主创新能力也得到了较大提高，财政支持自主创新的力度不断加大，但是仍然存在一些突出的现实问题，主要表现在：
1．财政科技支出总量仍有待提高
近年来我国财政科技支出情况如表1所示，全社会科技经费支出额和国家财政科技拨款绝对数都呈现不断上升的趋势，其中国家财政科技拨款保持高速增长，2007年预计突破2 000亿元人民币。R&D活动是科技活动的核心。尽管R&D经费与财政科技支出是不同的概念，但是R&D经费的投入规模和投入强度是衡量一个国家实现自主创新能力的重要因素，通过R&D经费水平的分析，也可以看出一国创新能力的总体水平。
表1显示，近年来，我国R&D投入的总体规模也不断上升，R&D经费与GDP之比近年来也实现了连续增长，2006年这一比例为1．42%，但与发达国家和新兴工业化国家比较而言，我国无论是R&D经费总量还是占GDP的比重均偏低（见表2）。R&D经费占GDP的比重世界平均水平为1．6%，发达国家平均水平达2．2%，[6]而我国2006年仅达1．42%，不仅与发达国家平均水平相去甚远，而且仍然没有达到1995年我们所确定的目标。(注：1995年5月，《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》提出：“到2000年全社会研究开发经费占国内生产总值的比例达到1．5%”)。按照国际上的普遍看法，R&D投入占GDP的比重不到1%的国家，是缺乏创新能力的国家；在1%—2%之间，是有所作为的；大于2%，这个国家的科技创新能力可能会比较强。我国目前的状况是有所作为的，但与建设创新型国家的要求还有一定距离，需要进一步加大财政科技投入的力度，保证财政科技投入的增长速度快于财政总支出的增长速度，使R&D经费占GDP的比例有稳步的提升。
2．财政科技支出结构仍有待优化
R&D经费按照投向结构可以分为基础研究、应用研究和试验发展。在经费的分配上，三者间存在着一个客观的最佳比例。(注：国际上基础研究、应用研究和试验发展三者通行的比例基本上为15%、25%、60%。)表3列示了2006年我国R&D经费支出投向结构，三者的比例分别为5．2%、16．8%和78．0%，基础研究的比重仅为5．2%，美国、日本、法国、俄罗斯和韩国同期的该比重分别为18．7%、13．3%、24．1%、15．1%和14．5%，可见，我国在基础研究领域的投入严重不足。“没有今日的基础科学，就没有明日的科技应用”，“最基本的进程总有一天，会找到某种用途，这是毋庸置疑的”。如前所述，基础研究的私人介入意愿最低，政府资金主要应用于这种领域。2006 年，我国来自政府的 R&D 资金为 742．1 亿元人民币，其中 85．3% 投向研究机构和高等学校，但从表3可以看出研究机构和高等院校都未将基础研究作为其R&D活动投入的重点，可见，财政资金没有投向最需要的领域，没有发挥最大的效益。
3．政府采购支持自主创新仍有待发展
第一，从我国目前政府采购制度运行的实践来看，政府采购的目标主要还是节约资金和抑制腐败，对政府采购的导向功能尚缺乏认识，政府采购促进技术创新的目标更是没有得到足够的理解与认识。第二，政府采购规模小，对自主创新需求拉动作用有限。第三，我国缺乏一套完整的自主创新企业评价标准和自主创新产品认证制度。第
四，缺乏系统完整的激励企业自主创新的政府采购政策。
4．支持自主创新的税收政策仍有待完善
我国支持企业自主创新的税收政策，主要体现在现行的促进技术进步税收优惠政策方面。目前我国支持自主创新的税收优惠政策体系主要包括：鼓励企业研发投入的税收优惠政策、鼓励高新技术产业发展的税收优惠政策、鼓励科研成果转化的税收优惠政策等。这些税收优惠政策对于吸引全社会科技投入，鼓励自主创新，增强核心竞争力起到了一定的促进作用。但是，与创新型国家相比，我国现行支持自主创新的税收措施仍有待完善。
（1）支持自主创新的税收政策立法层次低。激励自主创新各项税收政策的具体体现形式多样化，但是在各税种的税法、暂行条例及实施细则中的规定不是很多。即使有，也多是一些原则性的规定，更多是财政部、国家税务总局依据经济发展状况和国家产业政策的调整变化以通知、规定等形式下达的，从而使得其缺乏严肃性、系统性和完整性。
（2）税收优惠环节不合理。我国现行的支持自主创新税收政策主要作用在支持企业创新的生产投入和成果转化应用方面，而对企业创新最需要支持、处境最为艰难的研发过程则缺乏有力的税收支持（见表4）。而大部分高科技企业在创业初期基本上都没有利润，享受不到企业所得税减免优惠，待几年后科技创新成果的产业化实现了经济效益，有了利润时，又大都过了优惠期，结果造成一些企业实际上享受不到税收优惠。
（3）税制因素制约自主创新发展。①增值税。由于“生产型”增值税购进固定资产进项税额不允许抵扣，产品成本中包含进项税金，增加了高新技术企业和高科技产品的税负，抑制了企业的技术更新改造，也不利于产品进入国际市场竞争。②企业所得税。2008年1月1日起实施的新企业所得税法，统一了内、外资企业所得税税率，取消了区域差别待遇，将极大地促进企业的自主创新。但很多问题还需要在实施条例中加以明确和解决，如对R＆D的费用扣除、投资抵免和加速折旧等。③个人所得税。现行个人所得税法对省级以下政府及企业颁发的重大成就奖、科技进步奖征收个人所得税，不利于激发企业科技人员的创新精神。对上市企业派发红利或税后利润转增股本征收个人所得税，对个人投资高新技术企业获取的个人所得，按股息、利息征收个人所得税，对留学回国人员的工资没有所得税优惠措施，缺乏对创新人才和个人投资高新技术企业的鼓励。
5．自主创新的财政支持方式仍有待丰富
自主创新的财政支持方式多种多样，我国目前主要运用比较多的是财政支出和税收激励，而对于科技溢出、产学研结合、构建R&D联盟等方式的运用尚不成熟。独立进行R＆D活动仍然是我国大多数企业的主要方式，大学科技资源未被有效利用。虽然政府为推动技术创新领域的合作做了努力，但许多合作创新项目并没有达到预期效果，企业技术创新能力普遍较低，企业的自主创新主体地位并没有真正确立。(注：近年来，我国企业的研发经费虽然已占总经费的60%，从数字上看已经成为自主创新的主体，但实际上，这些经费绝大部分用于购买技术，确切地说是购买生产线，引进和消化之比为1∶0．18，而这一比例在韩国为1∶5—1∶8。由此可见，企业自主创新的主体地位还没有真正确立。)因此，进一步丰富自主创新的财政支持方式，引导社会力量投入，使政府在构建国家创新体系、营造创新氛围中居于核心位置，任重而道远。
四、自主创新财政支持的政策取向
日本经济学家小岛清（K．Kojima）的边际产业扩张理论、美国教授维农（R．Veron）的产品生命周期理论及国际技术转移内部化路径理论，都证明发展中国家要提高竞争力就必然要重视自主创新能力的培育。当前，自主创新在我国正面临一个千载难逢的良机。到2006年底，我国GDP总量达到了20．4万亿元人民币，全国人均GDP已超过1 900美元，这是我国实现自主创新的物质基础和经济基础，我国已具备进行独立自主研发的实力。[7]因此，如何在发展中利用财政手段支持自主创新是当前的一大重要现实问题。本文认为，自主创新财政支持政策应取向于以下方面：
1．加大财政科技投入力度，优化财政科技支出结构
进一步加大财政科技支出力度是当务之急，财政科技支出的增长速度应当快于财政总支出的增长速度，将每年新增的财政收入中更多的部分用于科技事业。我国R&D投入中企业所占的比例逐年上升，这一方面说明R&D投入的企业机制正在形成，但另一方面，也说明政府财政投入的力度还不够，相对于我国经济发展阶段而言，进一步增加政府R&D投入是必然的选择。
从财政科技支出的结构上看，基础研究是技术创新的源泉，是一个国家科技、经济和社会发展的潜力和后劲所在，从战略的角度考虑，政府应对此承担更多的责任。并且，WTO《补贴与反补贴措施协议》规定，政府对基础性研究的补贴不在限制之列，我们应当充分利用该规定，加大基础性研究投入，改变我国基础研究投入严重不足的事实。
2．强化政府采购对自主创新的支持作用
（1）确立政府采购的自主创新目标。通过政府采购支持自主创新，必须确立自主创新作为政府采购的重要目标之一，普及政府技术采购概念。一方面要开展对技术采购政策的研究，使潜在的采购执行者获知这个概念并制定相应的规则；另一方面开展提高认知度的活动，让决策者和一般公众也有所了解。
（2）实行灵活的自主创新产品价格政策。第一，对自主创新产品优惠采购。政府采购在招标过程中，对具有自主创新及我国自主知识产权的产品或专利成果，实行价格优惠。第二，自主创新产品优先采购。在产品必要功能满足政府需求的前提下，应该优先采购自主创新或是拥有自主知识产权的产品和服务，或者是优先采购自主创新含量较高的产品和服务。第三，惟一性采购。对于一些特殊的产品和服务，只采购具有完全自主知识产权的产品和服务。第四，固定比例采购。对于政府采购的某些工程、货物和服务，规定本国自主知识产权必须达到的比例，凡是未能达到这种比例要求的，一律不得采购。
（3）建立激励自主创新的政府采购首购和订购制度。对于处于技术创新起步阶段的新兴产业、产品，政府采购的支持比政府直接资助更有力度。因此，应该建立起激励自主创新的政府采购首购和订购制度，利用政府采购来影响早期阶段的技术创新活动。对于生产或开发的试制品和首次投向市场的产品，且符合国民经济发展要求和先进技术发展方向，具有较大市场潜力并需要重点扶持的，政府进行首购。政府对于需要研究开发的重大创新产品或技术，应当通过政府采购招标方式，面向全社会确定研究开发机构，签订政府订购合同，并建立相应的考核验收和研究开发成果推广机制。它是一种主动性的促进措施，与被动性的首购制度一起构成对企业自主创新开发产品的全面支持和促进。
（4）建立全国统一的政府采购自主创新产品的信息平台。政府采购的公开性原则要求将相关的法律法规和程序公布于众，将采购项目和合同的条件公布于众，将资格预审和评价投票的标准公布于众，采购过程的各种信息要予以记录等。建立全国统一的政府采购自主创新产品信息系统，可以在全国的范围内为自主创新产品提供展示、交易平台，方便各级政府运用市场手段进行自主创新产品的采购工作，并定期公布政府部门在一定时期内要采购的自主创新产品的清单，向企业招标，提高政府采购工作的效率。
3．完善支持自主创新的税收激励政策
（1）全面强化自主创新的税收法律地位。建议制定《促进自主创新税收优惠法》，对现行繁杂、零散的税收优惠政策规范化、条理化后，以法律形式明确对科技进步的税收政策支持。
（2）充分认识自主创新的税收激励时点。科学的自主创新税收激励理念应该以培育经济价值增加量为先导，适应知识经济中价值形态的生命周期，以鼓励科技创新为直接目的，以价值增值为主要征税对象。在技术研发期→成果转化期→初步产业化→规模市场化的纵向链条中，税收激励效应越是向前移动，其驱动效应就越明显。而激励扶持的重心后移，忽视前期基础研发，则可能导致技术“空心化”现象。因此，在激励政策上，呼应研发周期性特点，实现税收政策与研发活动的协调互动，是当前调整和完善新的税收激励政策的重要指导思想。
（3）科学把握自主创新的税收激励环节。自主创新涵盖着众多环节，如何分析其着力处，找准激励契合点，是税收激励政策科学性的标志。我们目前主要瞄准于高科技产业，但是，如何界定高科技产业、如何判断高科技产业的成熟程度则成为两大难题。从某种意义看，对哪些行业或项目进行鼓励和支持应有明确的规定，不论其是否为认定的高新技术企业，只要其进行自主创新活动，就可享受税收优惠。重点用在高新技术的研究、开发和应用推广上，避免误导企业偏离科技开发和研究方向，如在基础研究领域应侧重于优惠的个人所得税政策，在科技成果转让方面应侧重于优惠的流转税政策，在应用研究方面应实行优惠的财产税政策。
（4）统筹协调自主创新领域的税收优惠政策。从税收负担的角度，税收优惠可分成税基优惠和税率优惠。从实践效果来看，税基优惠的针对性更强，也更能传导一个明确的信号，而税率优惠只是一种可能性，刺激效果没有税基优惠那么明显。同时，应对自主创新实行直接优惠与间接优惠相结合的税收激励措施，既有所得税优惠，又有流转税优惠，并形成以流转税优惠为主的新型税收激励措施。
4．创新财政支持自主创新的方式
发达国家的实践证明，市场发育到一定程度后，市场主导型的自主创新模式必然要取代政府主导型发展模式。因此，必须构建政府支持企业技术创新的投入机制。一是继续积极支持企业承担国家科技计划项目，包括支持企业开展事关国家安全和重大经济利益的研究开发活动，支持企业开展竞争前技术、共性技术、公益技术等研究开发活动，形成科技溢出。二是综合运用无偿资助、贷款贴息、风险投资、后补助、偿还性资助等多种投入方式，对企业的技术创新活动给予重点支持，引导企业和社会力量加大科技投入。三是与鼓励有条件的地方建立风险投资引导基金，建立健全中小企业信用担保体系，支持创业投资机构投资于初创期科技型中小企业，促进中小企业技术创新。四是建构“官产学研”一体化的R&D社会化多元投入机制，完善国家创新体系，为自主创新营造良好的制度环境和政策环境。
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Rationale and Policy Choice of Publiec FinanceSupport on Independent Innovation
SUN Xiao-feng
(Dongbei University of Finance & Economics，DalianLiaoning116025，China)
Abstract:
This article through to the analysis on the product attribute of independent innovation, obtainsthe theory basis of the financial support on independent innovation, elaborated the way of financial support independent innovation, then analyzed the realistic question of finance support independent innovation in China and aimed at these questions to put forward the corresponding policy proposal．
Keywords：independent innovation;financial support; R&D
（责任编辑：孟 耀）