摘要治安承包是一种新型的治安治理方式,是社会公众参与治安治理的重要体现,其本质是治安官僚模式和治安动员模式的结合,其背后蕴含的是对治安职能在政府、警察和社区三者之间做出合理的重组与划分。治安承包主要有治安管理承包和治安防范承包两种形式。治安管理承包和治安防范承包均有其合理面,但重要的是解决好制度设计、承包人的资格和条件、承包费的筹集、公安机关在治安承包中的地位、具体的承包方式等问题。
关键词治安承包 治安防范承包 治安管理承包
中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-165-02
一、治安承包的本质
我国治安管理的现实运作是统治而非治理,从而将警察行政管理与社区治安自治看作不同的领域或范畴,同时割裂了警察与社区自治组织的合作过程,片面地强调警察和社区之间管理与被管理、控制与被控制、统治与被统治的关系。实际上,社区治安管理体系是当代民主在社会公共安全领域中的一种新的现实形式。社区治安应该是治理和统治相结合,应该是警察适度控制和社区治安市场相结合。警察垄断型的治安管理方式并未产生其应有的效能,相反,警察机关的效率未达到其应有水平。我国各地区的差异比较大,因此治安政策执行过程中复杂性很高,这给治安官僚模式带来了较大的限制,也给警察治安管理职能的实现带来了困难。
治安承包作为一种新型治理模式为解决官僚模式的缺陷提供了可选择途径。治安承包是警察控制和治安市场相结合的产物,其本质是治安官僚模式和治安动员模式的结合。在治安承包中,传统的国家统治、警察行政管理并未丧失其作用,而是相应地弱化了其比重,所不同的是治安承包将社区力量吸纳进来,整合了警察与社区的资源。
二、治安承包的两种方式
(一)理论界对治安承包的质疑及评析
有学者认为治安承包存在问题:于法无据、管理缺席、加重负担等。在这里,应该将治安承包分成两个层面来考虑:一是治安防范承包,即只涉及治安防范内容的承包;二是治安管理承包,即承包内容不仅涉及治安防范,还涉及部分治安管理内容。
对于治安管理承包而言,上述学者的质疑的确切中要害,不过也并非无懈可击。这里涉及到一个“定元固本”和“开拓创新”的问题,用古人的话说就是既要“观时俗”,又要“察国本”。就治安管理权而言论,现存的治安管理制度中组织行为、组织规则、组织关系已很难适应新的变化,而处于不断地调整和创新之中。特别是当前处于社会转型期,随着市场经济的深入,治安管理必须进行制度创新,从而顺应历史的发展和现实的需要。而且,关于警察职能问题正在如火如荼地进行研究,政府与社会的关系、行政权力和公民权利的关系等都是亟待解决的问题。从这个角度而言,现存的治安管理权必须进行解构重组。那么在目前这一政府职能大变革的前提下,实践部门作一些大胆而有益的尝试未尝不可,而且对于警察职能转变的理论研究也颇有益处,有助于解决好政府与社会、国家和公民、行政权力和公民权利、行政主体和市场主体之间的关系问题。
(二)治安管理承包
诚然,就目前的法律规定来看,对治安管理进行承包,的确没有法律依据。作为国家行政权力的重要组成部分,“治安管理权是治安管理机关和治安民警依法享有的‘权利’,是其履行职责的保障,具有专属性。”治安管理权被依法赋予治安管理机关和治安民警,就是他们的专有权利,其他国家机关、公安机关的其他部门、社会组织和公民个人都无权行使。我国的治安管理机关,“是国家依法设置以维护社会治安秩序、履行行政管理职能的专门组织,是公安机关的主要业务部门。”可见,在我国,治安管理权的行使主体只能是公安机关下属的治安管理机构。
一般来说,政府权力应该在保证国家安全和社会秩序的基础上保持最小化,任何多于这种最小化的权力和行为都是不适当的。但这种最小化如何体现,其标准是什么?对于这个问题,没有一个完美的答案,因为国家权力和公民权利之间的大小多少转换是一个历史过程,在不断发生着变化。当前世界对“小政府,大社会”的呼声越来越高,社会公众对于庞大的国家权力深感忧虑和不满,要求缩小国家权力,将部分权力返还给社区和公众。在这样的背景下,治安管理权力能否承包,就需要重新考虑,而决不能仅仅因为法律上没有依据就一概否定。
(三)治安防范承包
从我国来说,治安防范主体包括国家专门力量——公安机关和社会力量——人民群众两部分内容,因此,我国治安防范工作一直是采用公安机关领导、社会各部门协作群防群治的政策方针。应该说这一方针具有其相应的社会基础和理论基础,而且实践也证明,这一方针取得过非常好的社会效果。只是随着市场经济制度的确立,传统的治安防范制度和方式同社会现状格格不入,从而导致这一方针未能很好的贯彻与落实,但操作层面的种种问题并不必然证伪理论问题。
无论是否引入治安承包,公安机关作为治安防范主体这一角色是不会变的。有所变化的只是公安机关和社区工作在治安防范中具体负责的工作内容。在治安承包引入之前,公安机关既是防范工作的领导者、执行者,又是协调者、监督者,社会组织和人民群众只是协助者,而且这种协助更多的是义务层面的,在当前经济体制下,没有制度性的保障,这种协助必然形同虚设。公安机关担负着繁芜复杂的任务,其警力不足、资源匮乏决定了面对诸多任务时,必然要分轻重缓急,从而理所当然地将治安防范放在了最后。引入治安承包,可以使公安机关在现有的条件下,集中力量去完成必须由其完成而不允许他人参与的事务中去,而将那些可以交由社区、应该交由社区,由社区进行管理效果更好的事务交由社区进行管理,治安防范就是最典型的例子。当然,治安防范领域引入治安承包,并不是说公安机关对治安防范就不再过问,相反,公安机关仍是治安防范的主管部门,对治安防范负有指导、监督、协调责任,同时,对于部分公共区域公安机关仍然担负着巡逻职责,仍然直接参与治安防范工作。
三、治安承包亟待解决的问题
(一)制度建设
作为一项新的治理方式,治安承包如何充分发挥其作用,制度是首要因素。制度是调节几个利益集团所运行的基本规则。在治安承包中,承包区域的公共安全对于政府、公安机关、社区以及承包人都有重要意义,社区治安良好,则同时可以给这几方带来巨大的利益,无论是经济还是非经济的;社区治安不好,则对其利益都是一种损害。由于涉及到多方的实际利益,在制定制度的时候就需要慎之又慎。既要确定政府、公安机关、承包人、社区的责任范围,又要确定其权力范围;既要处理好政府、公安机关同承包人的关系问题,又要处理好社区及其居民同承包人的关系问题;既要建立健全监督制约机制、奖惩机制,又要建立健全社会保障机制;既要解决好治安承包经费的筹集问题,又要解决好承包的运行形式问题。
具体而言,制度建设应注意以下几个问题:一是治安承包的制度建设必须以国家法律为依据;二是必须妥善处理好政府、公安机关、承包人、居民之间的关系;三是必须严格规定承包经费的来源问题。四是建立健全完善的监督机制。
(二)承包人的条件及权限
对于承包人的具体条件,相关制度必须加以详细规定,在此基础上,自愿报名,公开竞标,在公安机关的指导下,由发包方的群众说了算。确定人选之后,须经公安机关审核备案,并经严格培训后才能上岗。
法律明确规定,除了公安机关,其他组织和个人都无权对公民进行盘查、询问。作为治安承包人,能否对公民进行盘查、讯问?根据前面的论证,对于治安防范承包,承包人只具有普通公民的权利,在完成承包任务的时候只能以自己的权利为依据。而对于治安管理部分权力下放的尝试问题,就显得比较复杂。这里关键要确定什么样的权力可以考虑下放,什么样的权力不能下放。我们认为:在六大治安管理权里,治安管理强制权、治安管理处罚权、治安管理紧急处置权、配备使用武器警械权不能下放,这些权力的行使极易侵害公民权利,必须依照法律由公安机关行使。一般意义上的行政权力可以考虑在一定的地域范围内部分下放,如承包人在其承包区域对出租屋进行登记和检查,对于承包区域内的形迹可疑人员进行盘查、询问,发生治安事件时,在公安人员赶到之前进行指挥协调等。
(三)治安承包费的筹集
治安承包中最难解决的操作性问题就在于承包经费的筹集问题。具体而言,包括何方出资、出资形式、出资比例、如何兑现、奖惩比例等等,其中最关键的就是承包费用应由何方出资。从实践中的具体做法来看,承包费用都是由承包区域的公民和单位出资的,那么这种做法是否合适?有学者提出了质疑:“从公共财政理论来说,政府收了税,首先要提供的就是公共秩序或治安。如果说钱不够,可以合理增加税收或调整预算,但决不能收了钱,又弄个‘二政府’来,再让老百姓出钱。”事实上,我国公安机关资源配置严重不足,一直在“负债经营”,正是这个原因导致了实践过程中大量权钱交易现象的发生。在生产经费严重不足的情况下,公安机关当然难以提供完全合格的产品,在这样的情况下,引入治安承包,公安机关也无法也不应该提供经费,何况,公共安全这一产品其生产成本与产出效益的衡量也是个难以解决的问题。所以,承包费用还是应该由社区来承担,当然这里有一个基本原则,即这种费用的筹集应该是一种市场行为,是承包方同社区双方之间的一种自愿互利的合作行为,至于出资费用的多少、出资形式以及出资方(社区)个体(家庭或个人)的具体出资数额等由出资方和承包方协商解决。
(四)公安机关在治安承包中的地位
公安机关作为最主要的公安主体,担负着维护国家安全和社会公共秩序的重任。无论是否引入治安承包,无论如何改革治安治理方式,它的这一重要地位都不会改变。在治安承包中,公安机关仍然是治安防范的重要主体,只不过个别区域的具体工作交由承包人和群众来执行。
要想准确确立公安机关在治安承包中的地位,就必须通过制度加以确立和规范。首先,承包人在执行任务的过程中所必需的法律知识、公安知识、处置措施等必须由公安机关进行教授,从而保证责任人的行为既不触犯法律,又能很好地维护社会治安;其次,公安机关、社区和承包人三方必须共同协商,在现行法律的规范下确立承包人的责任、权利和利益的分配问题;再次,公安机关必须时刻与承包人保持联系,了解当地的治安动态,从而及时地调整部署,有效地预防犯罪和控制犯罪,同时也可以对责任人进行监督。复次,公安机关必须同社区、承包人定期召开会议,对工作效果进行评估,对相关问题进行协商解决;最后,如果社区出现较为严重的治安案件、治安事件、治安事故或刑事案件,需要追究责任的要明确公安机关的相应责任。
注释:
华伟.创新?错位?胡伟解析"治安承包".解放日报.2003年8月8日.
夏勇.宪法之道.读书.2003(3).
李健和主编.新编治安行政管理学总论.中国人民公安大学出版社.1998年版.第167页.
吴敬琏.“法制与市场经济”座谈纪要.读书.2004(3).