[摘要]一个民主的、负责任的、有能力的、高效率的、透明的政府对经济社会全面的可持续发展具有举足轻重的地位。政府预算作为整个财政工作的核心和财政政策的主要工具,预算信息更是对整个预算过程预算管理的重要的载体。预算信息的公开可以强化政府的公共受托责任、推进依法治国与国际标准接轨,以及转变政府执政理念,提高公民参与公共治理的积极性,是提高财政透明度和实现善治必要途径。
[关键词]预算信息;财政透明度;公民参与
[中图分类号] F812.3[文献标识码] A[文章编号] 1673-0461(2010)01-0089-04
[收稿日期]2009-09-04
[作者简介]兰晓强(1981-),男,河北青龙人,中央财经大学2008级博士研究生,
研究方向:公共财政;谢胜男(1985-),女,湖南益阳人,河北大学2007级硕士研究生,研究方向:公共财政。
透明度的题目已经成为政治讨论的主要问题,既是改革的主题又是改革的障碍①。近年来我国政府预算信息公开的力度逐步提高和公众对此问题的关心程度也在不断增强,2008年,财政部首次向社会公布2003年至2007年的全国财政决算数据,2009年3月20号财政部官方网站上正式公开2009年中央财政预算。这是财政部首次在全国人民代表大会批准预算草案后的第一时间将其向全社会详细公开。同时在今年的政协会议上,政协委员蒋洪教授制作了一份各省市财政信息公开程度排行榜,这份报告中开列了全国31个省(市、自治区)得分及排名,这份排行榜的提案引起了广大政协委员和社会媒体的广泛关注。政府预算作为整个财政工作的核心,涉及的资金数目庞大、各部门之间的利益关系复杂,预算信息的公开是提高财政透明度的重中之重。预算信息的公开就是政府预算从编制、执行、到决算的信息都必须向权力部门、舆论部门和广大人民群众公开。政府预算的公开性是实现公众民主监督权利的基础和前提,政府预算信息公开的目的就是便于公众对预算决策程序的参与和对预算过程及结果的监督,让社会公众对将要获得的公共服务发表看法,与政府沟通,提高政府理财民主性、科学性和法治性。
一、预算信息公开概念及理论分析
预算信息具体包括预算管理体制、预算分配政策、预算编制程序等预算管理制度,以及预算收支安排、预算执行、预算调整和决算等预算管理信息。②预算信息公开应贯穿于政府预算管理的各个环节,涵盖全部财政活动和准财政活动。所谓准财政活动是发展中国家和转轨国家为了实现一些公共政策,具有政府活动性质并创造或消耗预算资源的准财政活动和预算外活动。预算信息公开具有三个层次:各级政府之间预算状况及地方各级政府之间占有预算资源的政府间预算信息的公开;根据各部门所提供的公共服务量而占有的社会公共资源的部门预算信息公开;各级预算信息除涉及国家安全的秘密信息外应要向各级人民代表大会、审计部门、社会媒体、社会公众公开,以发挥其对政府经济行为的监督。
1.预算信息公开是强化政府公共受托责任的必要条件
根据公共财政理论,政府承担着为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务的在内的公共产品职能。政府提供以上公共服务,本质上是公众委托政府提供那些是私人部门不能通过市场提供的公共产品,可见政府实际上是一个国家或社会的代理机构,承担着一种公共受托责任,提供公共产品。而同时居民需向政府纳税,这样居民和政府之间及政府组织内部就构成了一个“委托—代理”关系。由于政府由众多“经济人”组成,他们追求个人和部门利益的动机与行为往往会违背委托人的意愿,从而产生了“逆向选择”和“道德风险”问题。为了更好地解决“代理人”问题,只有依靠建立一套健全的政府公共权力的控制、约束、监督系统,运用严密和完善的财政经济内外部监督机制,最大限度地缓解委托人和代理人的信息不对称。那么预算信息公开就可以使公民及委托人及时获得代理人的信息,打破政府部门信息垄断,是有效地约束代理人行为的一个必要条件。
2.预算信息公开是依法治国的内在要求
依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。依法治国的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。预算信息公开正是依据宪法和相关法律保障公民知情权和监督权的内在要求。《中华人民共和国宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”第二十七条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”同时《宪法》第六十二条的规定,全国人民代表大会“审查和批准预算和预算执行情况的报告”;《宪法》第九十九条规定,地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的预算以及执行情况的报告。 以上宪法当中的条文是对于人民享有预算监督权的的具体体现。人民要充分行使预算监督权必须首先具有知情权,知情权是指行政机关在实施行政管理的过程中,除法律规定的情形外,必须将其(包括工作人员)行政活动与结果及其有关材料公开于行政相对人及社会,让其知晓和了解的权利。知情权作为一项国际社会普遍认同的基本人权和民主权利,是建立民主政治的基础性权利,是民主社会的基石,也是现代法治国家的一个基本特征。预算知情权实现的必要条件之一就是预算信息的公开。可喜的是2007年4月发布并于2008年5月起正式实施的《政府信息公开条例》明确规定:各级政府的预算和决算报告是需要主动公开的“重点政府信息”,必须向公众开放并提供便利的查阅条件。预算信息公开已经有了具体的法律依据。
3.预算信息公开是市场经济国家的通行做法
预算信息公开最早开始于瑞典,现在已经成为市场经济国家的通行做法,并引起了国际社会的普遍关注,国际货币基金组织(IMF)对财政透明度重要的衡量标准就是公众应能获得全面的政府财政信息。许多国家法律规定政府必须满足公众对预算信息的要求,除非这些信息涉及国家安全、外交关系等确需保密的特定领域。新西兰于1994年开始实施了具有里程碑意义的《财政责任法案》,为财政政策和预算报告的透明确立了一套法定基准,要求政府正式履行公开财政绩效信息的责任。此外,澳大利亚颁布了《预算诚实章程》,英国颁布了《财政稳定法典》等。这些法律中规定国家应采用多种方式及时向社会各阶层发布预算执行中期报告、年度决算报告,以接受广泛的监督和评价。报告反映的内容全面,包括预算的执行情况、预算执行结果偏离预期的主要原因,如经济假设的变化、新政策、偶然事件、收入或支出的时间变化等,还有以前年度的对照信息。财政政策目标、财政规则、主要财政风险等在预算文件或其背景资料中加以反映,对于财政可持续性也定期予以公告。加拿大专门有一个基金会免费提供上述文件,任何有兴趣的人都可以在互联网查阅相关内容。意大利政府每年公开发行两本预算书,一本是《预算法》,反映了政府收入、部门支出的全面情况,另一本是《预算法》的具体细化。
二、预算信息公开面临的制约条件
1.一般预算编制的不完整为预算信息公开增加了难度
(1)未编制专门的税式支出预算表。税式支出是国家对特定纳税人和纳税人特定行为,通过规定专门法律条款,提供特殊税收优惠而主动放弃的税款。从国际上看,为了使社会居民享有对税式支出的知情权、监督权,把税式支出控制在符合经济原则与伦理原则的合理范围和幅度内,许多国家都把税式支出范围、类别、规模、结构和税式支出方式等内容,通过编制税式支出预算表,依照法定程序报经议会审批,从而提高了税式支出透明度。就我国来看,由于我国到目前为止还没有编制专门的税式支出预算表,导致人们无法掌握我国税式支出的范围、类别、规模、结构更具体情况,从而降低了我国预算透明度。
(2)财政超收分配未经过民主表决程序审批。财政超收收入是指依法征收的年度财政收入超过预算安排的年度财政收入部分。从国际上看,由于依法审批的预算方案中未包括财政超收部分,为了保证预算支出的合法性,财政超收收入不允许当年使用。如加拿大采取按比例返还纳税人的做法,还有一些国家规定财政超收收入必须结转到下个预算年度的财政收入中。我国2007年以前,财政超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行结果报告给人大,财政超收分配的这种“先斩后奏”方式,降低了这部分资金使用的透明度。2007年以来,虽然财政超收收入的安排使用要事先向人大预算工作委员会汇报,但除了人大常委会之外的其他人大代表并不具有知情权,这部分资金使用的透明度仍然不高。
2.《政府信息公开条例》立法层次不高,预算信息公开的不具体
《政府信息公开条例》是由国务院常务会议通过的,只是一部行政法规。而《中华人民共和国保守国家秘密法》,则是第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的。《中华人民共和国保守国家秘密法》立法层次高于《政府信息公开条例》,当两者发生冲突时,应以《中华人民共和国保守国家秘密法》为准。《保守国家秘密法》第十条第一款规定:“国家秘密及其密级的具体范围,由国家保密工作部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定”。按照现行《保守国家秘密法》,政府信息中哪些信息是秘密,是由政府自身来确定的,换言之,政府信息哪些需要保密是由行政权力来决定,为政府部门拒绝公开信息提供合法的借口。《政府信息公开条例》第十条规定,县级以上各级人民政府及其部门主动、重点公开的政府信息里,其中一项是“财政预算、决算报告”。预算来说,是指送交人大的预算草案的公开,还是指人大通过的预算的公开呢?如果是预算草案,是在送交人大的同时就向社会公开,还是在人大开会期间公开?是部分公开,还是全部公开?是粗线条公开,还是详细公开?诸如此类,《政府信息公开条例》并没有进一步的明确说法,不同的公开方式,效果截然不同。
部分地方现行的预算信息公开只是报账式公开,但这是远远不够的。广东省广州市首次在网上公开年度“账本”,114个政府部门的2009年部门预算近日开始均上网公开,供公众免费查阅、下载。③但仔细研究,就发现实际意义微弱——公开是公开了,但只是报账式公开;至于支出明细还是语焉不详。广州市委办公厅的“支出预算总表”中,只简单罗列行政运行、专项服务、专项业务、事业运行等几项,而预算总额达到9548.83万元。特别是公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费,在预算支出中就找不到相应踪迹。报账式公开的特点就是这样的,只公开愿意公开的一部分,且这一部分也只是很笼统的一笔糊涂账,不过是为了告诉公众,为了办公事,不小心又花掉了多少钱,无论花得是否合理,大家务必埋单而已。
3.政府和公众观念上的差异造成预算信息供求双方缺乏互动
由于我国长期的实行高度集中政治经济体制,“政府处于权威地位,大众服从于这种权威”的观念在预算信息供给者政府内部根深蒂固。在这种观念的引导下,在保密性给政府本带来的利益的激励下,政府在运用财政资源时,对财政资源的公众来源是漠视的。另外,其实在任何社会和国家里,政府内部的官员政客都有强烈的造成政府与公众之间信息不透明的意愿。预算不透明为官员和政客的寻租、腐败制造了安全的屏障,为决策失误提供了比较可靠借口。由于现在官员升迁和政绩考核机制的缺陷造成的政府官员的短视,在位的官员自己的腐败成本由下一届的官员来承担的侥幸心理,仍然有很强的激励造成预算的不公开。作为预算信息供求的另一端,即作为信息需求者的大众,政治参与意识和民主意识还不强。作为普通大众,尤其是作为占我国人数最众多的农民,民主意识还比较淡薄,获取信息的能力有限,他们更愿意直接关注的不是政府信息的公开,而是自己的生活状况的改善。预算信息供求双方缺乏良性的互动,最终会造成政府预算信息公开流于形式。
三、突破难点的对策
1.完善预算编制制度,为预算信息公开创造条件
(1)编制全口径预算,实现政府全部收支公开化。为了体现政府预算的完整性与公开性要求,体现社会成员对政府预算的知情权与监督权,我国不仅需要把所有政府部门财力纳入预算管理,还需要把政府应集中分配而未参与分配的部门财力纳入预算管理。为了实现政府集中行使财权和统一支配财力的财政管理目标,我国有必要在健全分口径预算编制的基础上,通过编制全口径预算,对政府及其所属部门的全部收支加强预算监督和管理,通过实现政府全部收支公开化,提高政府全部收支的预算透明度。从当前来看,一是需要把未纳入预算监督管理的预算外资金纳入预算管理,二是需要把国家应分享的国有及国有股份企业的资本收益纳入预算管理,三是不仅要公开一般预算内容,还必须公开全口径预算内容。
(2)建立税式支出预算控制制度,提高一般预算公开性。针对我国在税式支出存在的范围界定不合理,税式支出行为不规范和税式支出信息公开不完整等问题,为了使人们能够掌握我国税式支出的范围、类别、规模、结构等更具体情况,通过加强人们对税式支出的监督,控制我国税式支出的范围和规模,规范各级政府的税式支出行为,我国应在借鉴国际成功经验的基础上,结合我国实际,编制符合我国国情的税式支出预算表,通过依照法定程序报全国人代会会审批,提高了我国税式支出透明度。
(3)完善国家预算的跨年度结转制度,提高财政超收收入使用的公开性。尽管我国自2007年以来,增强了对财政超收收入使用上的事先审批管理,但由于其履行报批程序过程中的公开范围小,仅仅体现了有限范围内的公开性,不利于提高超收收入使用的社会透明度,也不利于真正加强对财政超收收入使用的监督和管理。有鉴于此,我国应借鉴其他市场经济国家的成功经验,把财政超收收入全部结转下年度中安排支出,通过接受全国人代会审批,提高我国财政超收收入使用的公开性。
(4)从报账式信息公开走向监督式信息公开。报账式信息公开体现并落实的,是最高决定权属于特定机构、部门以及个人,坚决杜绝群体监督,他们有随意挥霍的自由,而公众有必须埋单的义务。公众所期待的预算信息公开是监督式信息公开,即要将每一元、一角、一分钱的具体用途如实告诉给公众,请公众监督使用得是否合理。但凡被发现有丝毫的藏污纳垢,公众有权拒绝支付,并可追究、问责当事部门与人员。监督式信息公开体现并落实的为一切权利属于人民,于是必须提供最详细、完备的信息供公众审核,以决定支持或反对、允许执行或不允许执行。
2.加强法制建设,增强对政府预算信息公开的约束力
政府预算的本质属性是法定性,建立健全财政法律体系有利于保证对政府信息公开的约束力,我国现行的《预算法》当中没有关于预算信息公开的专门条款,建议修改《预算法》具体做法是在这次新修订的预算法中,在总则中增加一条:预算原则上必须公开,各级政府必须将编制的预算草案预先公之于众,接受查询、质询、征求意见;审查通过的预算法律文本必须及时公之于众,接受社会监督。如涉及某些国防开支认为必须保密的,预先向同级人大常委会作出书面申请以做例外个案处理,并保证预算执行、预算调整及决算的公开透明。为了增强预算信息公开的法律依据,应当将政府信息公开条例提升到法律层次。目前已颁布的政府信息公开条例,法律层次较低,属于政府行政系统颁布的条例,对政府行为的约束力不强,而且应当修订增加预算信息提供和披露方面的规范性内容,包括完善预算报告的内容,扩大预算信息的公开范围,规范预算信息公开的程序和方式等。
3.预算信息的供求双方转变观念,实现双方良性互动
公共财政的本质要求政府要强化公共受托责任,提高服务意识,主动向社会公开预算信息。依托“金财工程”,通过政府门户网站、报刊、广播、电视等公共媒体,以及新闻发布会、政府公告等便于公众获取信息的方式,做到经常性工作长期公开,阶段性工作逐段公开,临时性工作随时公开,涉及群众切身利益的事项及时公开,逐步建立起完善的财政预算信息披露制度。同时要建立预算信息公开绩效评价体系,把其作为官员政绩考评的一项内容,落实预算信息公开的责任追究制度,对没有按照法律规定提供信息的政府责任人追究其法律责任。著名法学家耶林在《为权利而斗争》中曾说过,“主张权利是公民对社会应尽的义务”。同理,主张预算权利也是每个公民对社会应尽的义务。对于预算权利这种公共领域的权利,假如每个公民都抱着“搭便车”的想法,总希望靠其他人的努力来让自己坐享其成,那预算公开就会出现所谓“公用地悲剧”,永远只是“纸面上的权利”。随着经济的发展,公民自身的经济状况的好转,公民主张权利的意识也会不断增强,深圳公民的公共预算之旅④已经开了先河,今后越来越多现代公民已意识到而且也会争取我们共同的权利。
[注 释]
①斯蒂格利茨,财政学的新视角:近期的成就和未来的挑战,经济体制改革,2004年第1期。
②国际货币基金组织.财政透明度手册[M].北京:人民出版社,2001。
③https://news.163.com/special/00013S0C/guangzhoubudgetzt.html。
④从2006年起,在深圳市公民吴君亮、李德涛、万宇涵向十几个中央部委、十几个地方政府提出了查看预算案的申请。一次次的失望之后,今年5 月27日,他们终于看到了深圳市政府的2008年度部门预算草案;10月27日,卫生部向他们公布了一份接近完备的本级部门预算。在新中国的历史上,这两次回应都是第一次。
[参考文献]
[1]国际货币基金组织.财政透明度手册[M].北京:人民出版社,2001.
[2]刘恒,等.政府信息公开制度[M].北京.中国社会科学出版社,2004.
[3]兰晓强,王剑.行为约束视角下预算自由裁量权问题研究[J].河北经贸大学学报,2009,(5):34-37.
Budget Information Disclosure: An Important Way to Improve Financial Transparency
Lan Xiaoqiang1,Xie Shengnan 2
(1.College of Public Finance, Central University of Finance and Economics,Beijing 100081, China;
2.College of Management, Hebei University,Baoding071002, China)
Abstract: A democratic, responsible, capable, efficient, transparent government plays a decisive role in the economic and social sustainable development. Government budget is the core of whole finance work and the main instrument of fiscal policy, and budget information is an important vector to the entire budget process. Budget information disclosure, firstly, can strengthen the government’s public accountability; secondly, promoting the rule of law with international standards; third, changing the government’s concept of governance; as well as improving citizen participation in public governance initiative. That is the necessary means to improve financial transparency and achieve good governance.
Key words: budget information; financial transparency; citizen participation
(责任编辑:张积慧)