关键词：中国共产党;党内法规;国家法律
中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《四中全会决定》）指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”《四中全会决定》站在“管党治党”与“建设社会主义法治国家”的战略高度，提出了“加强党内法规制度建设”的总体要求;同时，突出了党内法规制度建设的重点工作，即“完善党内法规制定体制机制”、“加大党内法规备案审查和解释力度”、“形成配套完备的党内法规制度体系”。特别需要指出的是，《四中全会决定》将“法律规范体系”和“党内法规体系”并举，使之作为社会主义法治体系的有机构成部分。这一新的提法引发了人们对国家法律和党内法规关系的持续争论。在全面推进依法治国、全面从严治党时代背景下，探索促进党内法规与国家法律更加协调有效路径尤为必要。
一、协调党内法规与国家法律关系应坚持的原则
1.党内法规的制定不得与国家法律相抵触。《中国共产党党内法规制定条例》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动，不得与国家法律相抵触。”党对此项规定必须严格执行，坚持遵循宪法和法律确立的基本原则和指导思想，保证党内法规必须体现党章和宪法的精神要求。国家立法在国家法治化进程中的作用是基础性的，一般地讲，具有立法权的国家机关制定宪法、法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方规章、自治条例和单行条例等各项法规。在我国，中国共产党在法律制定、国家和社会事务方面的领导地位已被宪法确定和认可，是法定的。但是，中国共产党的领导规则和工作规则不能与国家法律相抵触。
2.党内法规与国家法律要保持连续性。无论是党内法规还是国家法律，二者的制定和实施都不能随意中断，在新的法律法规未制定前，原有制度不应随便中止失效;修改、补充或制定新的法律法规时，也应保持与原有制度的承继关系。为了高效地解决我国经济、政治和各项社会问题，强化党和政府的责任，在某些衔接或者重合的领域，适度的党政联合立法的方式应该受到高度重视，以保证党内法规与国家法律的连续性。
3.党内法规制定与国家立法必须相辅相成。中国共产党的某些党内法规在国家社会和政治生活中发挥着巨大规范和导向作用，这就要求党内法规的制定与国家立法必须相互协调、相辅相成，从而使两者有效发挥作用，共同地促进国家的法治建设。在我国，党内法规规范党的组织、党员行为、党的建设、党的运行、党的领导、党的纪律等各个方面，虽然其直接约束对象仅是党员和党的机构，但是，其先进性的约束力同样也适合各民主党派和社会进步人士，因此，国家法律与党内法规的约束力是相辅相成的。
二、协调党内法规与国家法律关系应形成的机制
1.适时将成熟的党内法规上升为国家法律。要认真分析党的政策和措施，研究哪些可以继续由党内法规来规定，哪些可以转化为国家法律，并适时地将经过实践检验的、比较成熟的、可以转化为国家法律的党内法规，通过法定程序向人大或政府提出立法建议，及时上升为国家法律和国家意志。目前，中国共产党党内法规数量众多，涵盖面十分广泛，中国特色的执政党党内法规体系已经初步形成。从实效来看，党内法规对于促进党的领导规范化、提升党对国家和社会事务的领导能力、转变党和国家机关工作作风及社会的风气等方面，发挥了非常重要的作用。党内法规的称谓、党内法规的事实存在和事实作用不仅得到党内认可，并也得到法学界的尊重。但由于担心社会产生误解，认为党内法规会替代或者冲击国家立法，目前执政党仅使用“党内法规制定”而不是“党内立法”的措辞，非常谨慎。适时将成熟的党内法规上升为国家法律是十分必要的。
2.完善党内法规制定程序。要适应党内法规制度建设发展需要，完善党内法规制定权限制度，界定有关党组织制定党内法规权限范围，建立党内法规合法审核制度，对出台的党内法规合法性、规范性、程序性严格审查把关。《中国共产党党内法规制定条例》强调国家宪法的根本大法作用，宪法宣告中国共产党的事实领导地位，规定要坚持社会主义制度。
3.建立党内法规制定与国家立法之间的沟通协调机制。党内法规工作部门要加强与人大法规部门、政府法制部门工作联系，通过建立定期交流、沟通、协调工作机制，研究解决党内法规制定与国家立法工作中需要双方协作和配合的重要问题，共同开展对党内法规和国家法律双重调整重大问题的立法调研和论证，明确党内法规与国家法律在调整党政机关公共权力行使、规范党政领导干部从政行为、推进党风廉政建设等方面的责任和分工。
三、协调党内法规与国家法律关系应加强的重点
1.重视党内法规与行政法规清理。深入推进《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》的落实，重点解决党内法规与国家法律不协调、不适应和不衔接的问题。自十八大之后，党内法规制度建设进入了新的阶段，一方面开展了党的历史上第一次对党内法规制度集中清理活动，解决党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题;另一方面提高了党内法规制定的质量，确保出台的党内法规制度立得住、行得通、管得了，有力地促进党内法规制度的遵守与执行。
2.要加强党内法规实施的评价工作。对党内法规实施成效和存在问题进行调研检查，考察评价党内法规核心条款的遵守情况和执行效果，改变重党内法规颁布，轻党内法规实施情况反馈的状况，及时提出修改和调整党内法规的意见建议。近年来，中共中央和国务院以及中共中央办公厅和国务院办公厅等中央组织和部门联合发布了数量众多的文件，内容涉及机构建设与管理、党政人员管理、反对腐败、环境保护、安全生产、食品安全、教育发展、卫生发展、水利发展、发展改革等方面。如1997年中共中央和国务院联合发布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，1999年发布了《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，2011年发布了《关于加快水利改革发展的决定》，2013年发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》等。按照《中国共产党党内法规制定条例》的规定，条例和规定属于党内法规，但是决定不属于党内法规。参照法理逻辑，它们属于重要领域的法规性规范性文件，其制定也应纳入广义的党内法规制定范畴，应该对各种党内法规实施的评价进行实事求是的评价。
3.强化党内法规备案审查制度。针对当前一些地方性法规备案不主动、审查不及时、相关党内法规互相矛盾和冲突问题时有发生的现象，必须严格规范备案文件的报送，加强备案文件审查，加强备案工作督促检查。1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，明确把中国共产党制定的一些章程和文件称为党内法规。自此，在宪法的框架内，中国共产党拉开了党内法规制定规范化的序幕。2013年5月27日，中共中央发布了替代性的《中国共产党党内法规制定条例》和与之相关的程序性法规——《中国共产党党内法规和规范性文件备密规定》，为了使党内法规的制定系统化、科学化和合理化，2013年11月27日，发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要》。
总之，党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党内法规和国家法律的适度区分和功能互补，要求黨内法规和国家法律衔接互动，实现国家治理体系和治理能力的现代化。党内法规尤其应该在党的领导的“核心领域”建立与国家法律相衔接的制度。在这些方面，有的制度已经形成，有的尚付之阙如。例如，国家机关的组织法、选举法等相关法律规定了领导人员的产生办法，但是这些领导人员是如何被党组织推荐、如何被提名的，组织法和选举法等法律并无规定。《党政领导干部选拔任用工作条例》即填补了这一制度上的空位，并落实了“党管干部”的原则。再如，为了使党的主张通过法定程序转化为国家意志，党内法规应该规定执政党向国家机关提出立法建议的工作机制。这些党内制度有待进一步形成。因此，实现党内法规与国家法律的衔接，必须加强党内立法部门与国家立法部门之间的沟通协调，形成常态化的工作机制。
作者简介
张明学（1973-），男，汉族，河南省卢氏县人，中共郑州市委党校党的建设教研部讲师，研究方向：党史党建。
（作者单位：中共郑州市委党校党的建设教研部）