摘 要 改革开放三十年给中国带来的不仅仅是经济上的发展和繁荣，还促进了中国的政治体制改革和法制建设的进程。改革是社会主义的自我完善，在这个过程中，中国政治体系在取得显著成就的同时也暴露出自身的弱点。本文主要通过描述2010年的中国政治体系特征和存在问题，从政党体系、立法体系、行政体系、司法体系和国家—社会关系等五个方面入手，对2020年中国政治体系特征进行前景预测，并分析和比较2010年和2020年中国政治体系的特征。
关键词 政治体系 政治体制改革 党政关系
作者简介：莫晓艺，中国人民大学国际关系学院。
中图分类号：D62文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）05-142-04
改革开放的30年，无可否认是中国经济飞速发展的30年，同时也是中国政治体制改革和法制建设的30年。当前，改革开放进入了关键阶段，经济发展方式和经济结构的调整急需政治体制的进一步改革来提供持续的动力，以保证中国很早之前就打出来的“旗号”——实现协调、全面、可持续发展。
中国拥有庞大的政治体系，其中环环相扣，关系复杂，在取得成就的同时也不免日渐暴露出其自身的弱点。本文将在第一部分总述中国当前政治体系的特征和存在问题，再根据“现存问题—解决措施—未来前景”的思路，在第二部分依次按照政党体系、立法体系、行政体系、司法体系和国家—社会关系这五个方面来比较2010年和2020年中国政治体系的特征。
一、 当代中国政治的特征和面对的问题
（一）特征
当今，中国的政治体系主要呈现出三个明显的特征：威权主义的政治体制模式、中央高度集权的政治运作方式以及公民政治参与度不高的社会现状。
其一，所谓威权主义，是指处于民主政体和极权政体之间的一种非民主、非极权的政体形式。特点是严格遵从政府的权威，而政府常运用压制性手段，用来维持和执行社会控制。由于中国一直以来实行的是一党制，执政的中国共产党集各种大权于一身，这就使整个政治呈现出明显的权威主义特征。本人比较赞同中国学者康晓光关于威权主义在中国的具体体现的描述：“在新体制下，中共仍然坚定地垄断政治权力并且严厉控制公共领域，但是与毛时代的集权主义体制不同的是，它不再试图控制人们生活的每个方面，例如它不再全面控制经济活动，不再狂热地兜售意识形态，不再监控公民的个人和家庭事务，不再发动大规模的群众运动，最重要的是，它实行对外开放政策，而且宣称‘要与国际惯例接轨’。邓小平同志制定的‘党的基本路线’——‘一个中心，两个基本点’——集中而准确地表达了这种权威主义的精髓，即在保持一党领导的同时，推进市场化改革和对外开放”。豍
中国的改革从某种程度上来说，也是依靠威权主义来推行的。这表现在中国国内历年来都是以稳定作为大局，用保守现状、维持稳定来促进经济发展。在当代中国的改革进程中，迄今为止，威权主义仍然是改革推行的唯一路径。它之所以成为唯一路径，是因为在当代中国，唯有威权主义才能够消除对改革的抵制力量，并在不断打破现状的改革中保持整个社会的宏观稳定，维持社会发展所必须的分工与合作系统的有效运转。
其二，中国受传统政治思想的影响较为深刻，所以其政治运作方式不可避免地保持了“人治”、“中央高度集权”等特点。尽管中国的政治体制改革一直致力于寻找中央和地方的权力的平衡点（体现在中央近年来往地方逐渐地放权，如改革之后，中央只负责任命省一级官员，而赋予省级首长任免自己辖区内地厅级干部的人事权；在经济体制改革中简政放权等），但是由于地方分权后出现的种种不良后果，中央又开始选择性地收权，所以导致了今时今日依然是中央掌握全局的政治局面。中国的中央和地方之间的这种上下属关系与美国所实行的联邦制是非常不同的：联邦制下的中央政府负责对外关系，以及一些共同的对内职能如发行货币；州的职能却大不相同，但一般包括教育和执法，剩下的权力也应该归于州，而非中央政府。豎
其三，在中国，“公民社会”这一概念暂时来说是不足实现的，原因在于公民的政治参与度还是不高。政治参与是指公民自愿地、积极主动地、通过合法途径参与到能够影响国家事务、政治现状和政治发展的行动中。但在中国，公民的政治参与要不然是完全没有声息的，要不然就是被动地进行的。这种低参与度的政治模式在一定程度上或者在某一特定的历史时期内是一种低成本而高回报的治理模式。中国是个大国，要治理这样一个大国，低参与度的公民政治为国家专心发展经济提供了良好的国内环境。要是采用西方国家的相对高成本的高参与度政治模式，中国可能无法在改革过程中显得如此的得心应手，因为公民政治一旦控制不好就会演化成社会动乱甚至“多数的暴政”，这并不是中国领导人想要的结果。当然，这种低参与度的模式也有弊端。而它所带来的影响将会在接下来的问题中加以阐述。
2010年是当代中国发展进程中的其中一个时间维度，所以2010年中国政治体系的特征也可以归纳为以上三点。除此之外，还有以下几个方面：（1）从政治权威方面看，执政者的权威危机越来越严重。最典型的是贪官一个个“落马”时，人民群众对于党和政府的信任度也在逐步下降。（2）从政治价值观方面看，主流政治价值取向正逐步去意识形态化（也叫“去政治化”）而转向现实主义。举个例子，地方政府是目前最为基层的一极政权组织，所以它很大程度上就是一方土地的直接收益者。本能地，为了实现自身利益最大化，地方政府宁愿运用各种手段来与中央抗衡——这就说明不再是政治挂帅、意识形态挂帅，而是以绩效、以利益来衡量行政行为，政治机构的目的更为主观和现实。（3）从政治制度化方面看，现实中国政治制度化的总体发展水平非常低下。美国政治学家亨廷顿在其《变革社会中的政治秩序》一书中专门论述了政治制度化和政治稳定的关系，认为政治制度化与政治稳定成正比，政治制度化水平越高，政治稳定的程度就越高，亨廷顿的这一思想得到许多国家个案的证实，被人们称为“政治制度化理论”。而中国的政治制度虽然确立已久，但是不断的变革和更改还是动摇了它的合法性和稳定性。
当代中国政治体系的这一系列特征，其实预示了该体系本身将面临的困境，也发出了一个紧急信号，要求我们尽快找到相应对策来深化政治体制改革。
（二）当代中国政治发展面对的主要问题
纵观中国实行改革开放以来的脚迹，她实际上选择了一条渐进式的改革发展道路。应该看到的是，中国的政治发展在制度建构方面还远远不能适应社会经济和文化的要求，造成了国家政治的有效性和民众的政治信任及政治认同的流失，影响到了社会稳定。政治体制中存在的一些重大问题还没有解决，同经济社会的发展和广大干部群众的期望相比，政治改革的力度还很不够。改革开放前存在的许多重要问题，如权力集中、官僚主义、机构臃肿和家长制等在当代中国依然严重存在。另外，还出现了一些新的问题，如权力腐败问题，跑官要官、买官卖官问题。其基本特征仍然是：在权力结构中，过度集权仍是主要倾向，表现为党委对政府机关的集权，中央对地方的集权，政府对企业的集权，国家对社会的集权；在权威结构中，法律权威、制度权威的比重有所上升，但人格权威仍占主要地位；在组织结构中，层级和部门化仍是主要表现，部门利益越来越能左右一项政策的颁布和实施，造成了工作效率低下、以公谋私等现象；公民政治参与度低，一方面这不符合民主的原则，另一方面，公民无法发挥自身与生俱来的监督作用，为政治体制内部的腐败和权力滥用制造了温床，所以最后低参与度的政治模式反而会增大治理的成本。
针对纷繁复杂的种种问题，中国的政治体系已经到了必须进行强有力的深化改革的地步。恰逢中国共产党第十八次全国代表大会在不久前闭幕，本人对于新一代的领导人集体抱有较大的希望，因为2020年将是我们这一届大学生初步步入社会，甚至相当一部分人会进入党和政府系统工作的时期，所以本人认为对于2020年中国政治体系的特征进行预测是非常具有现实意义的。也因为多是个人观点，所以接下来的预测更多地表达了我个人对于2020年中国政治的愿景和期望。
二、 2020年中国政治体系的前景预测
（一）政党体系
中国实行共产党一党专政的政党体系，党的权威无法僭越，造成了长期以来中国党政不分的局面。1987年，党的十三大曾经明确提出要“党政分开”，但由于苏东剧变和国内政治问题的影响，加上政治思想受到的束缚较大，这一决策遭受到意料之中的失败。那么，究竟是“党政不分”更能够有效控制全局，维持稳定，还是“党政分开”更能够提高办事效率，降低治理成本呢？
就2010年的政党体系特征来看，党和政府共同分享着治理国家的权力。更为确切地说应该是党高于一切，某一级政府不但要对上一级政府负责，还要受到同级和上一级党委的约束和监督，而且很多时候是听命于党委。这样一来，我们看到的是纵横交错的权力制约模式，某一级政府在工作时要“顾全大局”并非那么容易，所以畏手畏脚，无法达到当地人民的期望值。因此所导致的政治认同和政治信任的崩溃，是广大人民群众无法理解地方政府、政策难以顺利执行、只相信中央等现象产生的原因。
顺应时代的潮流，我认为中国应该继续理顺党政关系，最终实现党政分开。这就需要党认清自己在整个政治体系中所处的位置，扮演好自己的角色。2020年，党参与治理国家的手段减少了直接的干预和管理，而是更多地通过全国人民代表大会，将党的意志上升为国家法律，然后监督政府去实施。需要强调的是，党发挥的是监督作用，不是如今的直接控制。同时，党内的民主一定要得到充分的发展和发扬，党员和党组干部首先要敢言，才能防止领导者个人高度集权。我们现在大多数人对于“党内民主”抱有的印象可能是最高领导人在某种内部会议上发言，下面听会的官员只管听完就投票，虽然也会有人投反对票，但那也只是少数，并且反对的人很少有机会发出自己声音，所以“该通过的还是通过了”。因此，2020年的时候，中央政治局常委的决策机制应代之以更为有效的机制，例如同时听取官方和民间的意见，在政治局七名常委内部形成一种“百家争鸣”的局面，讨论出最符合人民利益的方案，而不是为照顾某些部门利益作出的妥协，改变现今的“协商民主”机制。另外，中国共产党不应该对于其执法地位和权威抱有过分的忧虑——针对当前一些关于中国无法实行多党制是由于共产党的压制和担心一旦实行多党制就无法继续执政的言论。这是因为在很长一段时期内，中国暂时无法形成另一个像中共一样的政党。即使那一天真的来临，中共也已经通过改革成为了一个更加优秀的政党，那时候整个中国国内的民主法治气氛已经十分浓厚，所以中共也不会介意与其他政党参与到执政者的角逐之中。
2020年的政党体系会是中国共产党理顺了与行政、立法、司法等部门的关系，全力做好监督工作，以真正为人民谋利益、促进社会良性发展的一个透明的、合理的、合法的体系。
（二）立法体系
谈到中国的立法体系，“人民代表大会”很容易就脱口而出。在2010年，人大制度存在的缺陷，归结到一点，就是人大的实际地位与法律地位有较大反差。例如人民代表大会的作用明显不如党代表大会，反映出中国的立法体系尚不成熟。在许多西方国家，议会（或国会）也是国家的立法机关和最高权力机关，为什么它就能处于国家政治生活中的最高地位，而在中国它却只是一个“橡皮图章”？
经过改革，2020年，中国的人民代表大会地位应得到明显的提升，人民代表大会制度更加完善。具体表现在：（1）代表比例更为合理。中国在这一方面一直有所努力，城乡代表的比例、汉族和少数民族代表、男女代表的比例近年来都在缩小，但到了2020年，代表比例基本稳定在一个水平线上，这个比例能充分让各方人士陈述意见。（2）减少代表名额。第十一届全国人大的人数为2924名，这个庞大的数字意味着代表不便于召开会议、充分讨论和决定问题，从而影响到人大职权的行使和作用的发挥，而且会议成本很高。中共中央党校国际战略研究所副所长周天勇教授曾提议：按有选举权的公民为9亿计算，每200万人选一名全国人大代表，把全国人大代表数量控制在451人。地方人大按省和县市两级设置，省人大代表和县市级人大代表的数量，按照选民人口数量不同，设置不同的比例。大致说来，县级人大代表以100人左右为官。（3）建立人大会议辩论制度。来自全国各地的代表畅所欲言，就某一公共议题提出有价值的见解，再将各方意见筛选、整合、汇总上交到人大常委会。（4）审计署划归全国人大领导。如今，中国的审计机关是国务院的一个部门。这种体制设计在实际运行中弊端甚多，如审计机关缺乏独立性、审计结果的披露受到限制、审计工作的重点和目标不稳定、审计监督留有空白、预算审计流于形式等。审计署划归全国人大将有利于加强人大对政府的监督，增强人大的权威。（5）立法民主化。这需要人大与公民加强互动，人大既要乐于征求群众的意见（而且这种意见的征集并不是走形式），群众也提高了参与立法的热情和觉悟，主动为国家立法作出应有的贡献。
总的来说，2020年中国的立法体系会是更加高效和民主的。这里的“高效”指的是人大制定出来的法律是能够确切落实的，并且在相当长的时间内不需要像现在的宪法那样经历各种修改，因为不断的修改实际上暴露了一套法律的弱点，也削弱了法律的权威。而“民主”主要体现在公众参与立法的程度提高，使法律法规的出台更好地保护人民的利益。
（三）行政体系
近年来，中国致力于深化行政体制改革，还提出了建设服务性政府。不足的地方在于，在市场经济条件下，政府各部门的利益被强化，并越来越与市场经济相结合，导致一系列问题。首先是政府部门的审批和许可等对经济发展不利的设置仍然很多，行政管制越来越细。任何一个普通的公民都会对这些复杂的程序烦恼不已。其次，国家权力和利益被部门化，部门权力和利益被小集团化，国家赋予公务员的公共权力被个人化。政府职位的影响力大小并不是在于这个职位自身的职能大小，而是在其位的这名官员的人格魅力。再次，由于相互争抢和扩大自己行政执法的管辖范围，政府行政部门中重复、交叉、相互矛盾地行政和执法的问题越来越严重。不少地方和部门各自为政，使国家存在经济分离的隐患。
对此，中国可以针对这些问题积极寻找解决措施。2020年时的行政体系应是具有一套科学规范的运行模式的，最起码像你我这种普通公民要去政府部门办事时，我们很清楚整个流程。它还应是公开透明的，虽然目前有些政府会公开政务，但是很少会有政府把财务的具体收支或者政务的具体实施情况完完整整、真真实实地公布出来。政府到底在害怕什么？难道一定要采用这种“愚民”的治理方式才能维持地区的稳定吗？随着有政治素养的公民越来越多，这种方式必然会危及到政府的可持续发展。同时，2020年中国的行政体系应该是更加精简的，在这里提出了两个要求：一是要求政府工作人员的素质高，因为只有公务员的知识文化水平足以支持政府的合理运作时，政府人员队伍才能精简，机构才不至于不断膨胀。二是减少政府层级，将现行的五级政权体制——中央、省、地级市、县、乡改为中央、省、市或县的三级政权体制。因为五级政权体制无论从国家治理的信息传递和保真角度，还是从治国的成本和效率方面，都毫无益处。现在已经有省直管县的措施。长久来看应该朝着三级政权体制的方向发展。另外，2020年中国的行政体系是处理好中央和地方的关系的，中央政府和地方政府各自负责的范围和职能划分明确，不会出现职能交叉、上下政令不通等问题。此外，人事制度有所改革，特别是在选拔官员方面。当前以“关系”为衡量标准的选拔模式对于那些真正有才能、有抱负的政治精英是很不公平的。相反，能力、责任心、知识水平等，才是正确的也是最能服众的衡量标准。最后，届时的行政执法行为与部门利益、个人利益无关，而是真正能够为了人民的利益而与其他势力抗争。例如，政府的收费项目经过人大的批准后向群众公开，不让群众感觉“被收费”，也不把本属于政府的成本转移到公民身上。
2020年，中国的行政体系少不了强有力的权力监督机制。“绝对的权力会产生绝对的腐败”，2020的中国反腐倡廉更加强硬，只有这样才能巩固统治者的根基和权威。
（四）司法体系
中国的司法体系由法院系统和检察院系统共同构成，建立这两个系统的设想是法院和检察院在宪法的约束下本着正确、合法、及时、独立、公正、平等的原则完成国家的司法活动，使国家的正常法律生活得以正常进行。受到很多因素的影响，司法体系现在呈现出行政化、地方化、商业化的特点。简单来说，行政化指司法机关的的设置与行政机关相对应，地方化指司法工作人员和司法财政管理的地方化，商业化则指司法机关在司法过程中谋取私利。
其实，最根本的问题在于司法体系缺乏独立性，司法行为受到其他国家机关的制约，体现不了法治精神。因此，2020年，中国的司法体系必然要增强独立性。司法机关只本着民主和法治的精神，依法审理案件、执行审判结果。除此之外，另外建立司法执行机构，如执行局，使司法执行机构在法院体制中相对独立和统一，在执行机构的管理体制上实行单列的管理模式。同时，需要进行探讨的是法院和检察院的公正和正义性，关键的环节之一是避免其地方化，或者说弱化地方党政领导和其他有关部门干扰司法。目前，法院和检察院的院长都由人民代表大会选出，并且由人大监督、罢免，但虽然近几年一些地方的人大对两院的监督有所加强，有的地方法院或者检察院的工作报告却未能通过。然而，可能由于人大实际在政治生活中的地位，大部分地方的人大并不能很好地起到选举两院院长、监督两院工作、留住或者罢免两院领导的作用，地方主义从制度设计上无法克服。因此，2020年的司法体系可以将其经费和人事进行垂直化管理，也给各级地方人大，特别是给全国人大以足够的监督权力，避免两院垂直管理后可能产生的寻租和低效率问题。
2020年中国司法体系的独立性将会为国家的治理方式带来重大的影响，必定有利于中国走向民主法治的现代化道路。
（五）国家—社会的关系
正如第一部分所述的当代中国政治体系的第三个特征——公民政治参与度低，中国的公民社会现在还处于刚刚起步的阶段。现代国家治理方式多为国家政权——社会非政府组织——公民。由此可见，社会非政府组织更多地充当了国家与公民之间的桥梁，起沟通作用。与之相悖的现实是当前中国许多NGO（非政府组织）都是政府出面组织的，即中国的NGO多是由政府管理的非政府组织，其领导者依然是政府内部人员。这就或多或少地给这些NGO增加了来自官方的压力，使原本就处于中间“挤压”地带的社会组织多了几分局促。虽然政府有意识地向社会放权，但这种做法只是策略性的，只是为了巩固政权，因此设下种种限制，使公民社会的发展困难重重。
然而，到2020年时，中国的公民社会也在走向成熟、壮大。中央政府认识到放权的重要性，将更多的权力让渡给非政府组织，同时，政府从中抽身，让非政府组织充分施展政治才能。对比起2010年时，公民对于国家的不满或忍气吞声，或以走上街头去闹、到北京上访等无理的方式来对待，2020年的公民不再如此无动于衷或慷慨激进。取而代之的是公民合理地表达利益诉求，并且相信其所属的那一级政府有能力帮助其解决问题，不需要被逼越级上访。结合我2012年暑假在家乡广东省某市政府信访局接访处的跟班学习期间观察到的情况来说，即使是在这种县级市的基层政权体系中，人民群众对于地方政府的决策也是不甚了解和理解。每天都有很多群众前来上访，诉说他们的故事，这其中有确实合理的诉求，可由于政府相关部门不去调查、不去处理而迟迟得不到解决。但也有无理取闹的群众，不听指导和劝说。在我学习期间发生了两起群体性事件，大批群众集体上访，聚集在市政府门口，拉开横幅，高喊口号。我曾亲自参与了一次调解会，政府官员与上访群众的代表相对而坐，群众代表先陈述问题，各方官员给予解答，最后协调出一个结果。我在想，只是县级市这么小范围内，大规模群众上访事件就能在一个月内出现两次，如果在北京的话，信访局要接待多少来访群众，处理多少群体性事件？这无疑加重了中央政府的负担，使得其随时考虑的都是如何维稳，无法空出手来解决其他更重要的问题。这时候，非政府组织的作用越发彰显。如果非政府组织发展起来，成为国家治理结构中有力的一环，公民就多了表达意见、提出诉求的途径和平台，在遇到问题时可以向非政府组织求助，不一定非要通过政府解决。这样一来，非政府组织的地位上升，公民的利益得到保障，政府有更多的精力投入其他建设，一举多得。
2020年，发育更为健全的公民社会开始在政治体系中发出强音，政府在非政府组织中的影响可能有所残留但不会很多，公民可以自由表达政治意见，参与到国家政权的决策和实施中去，监督整个权力行使的过程。
实在难以对于2020年的中国政治体系下一个定论，但是根据十八大报告的解读，届时的中国政治必定是比现在更为清明、包容、公平、公正、合理、科学的。治理中国是一大难题，但是我们愿意为了探索治理的道路和方式上下求索。
注释：
豍康晓光.未来3-5年中国大陆政治稳定性分析.战略与管理.2002（3）.
豎罗德·黑格，马丁·哈罗普.比较政府与政治导论（第五版）.中国人民大学出版社.2008年版.第323页.
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