摘要：运用新公共管理、网络治理和后民主三个框架来识别和解释在英国土地利用规划领域的制度变迁方向。这三个框架被用来评估过去二十年间土地利用规划中中央集权化的程度或者地方分权化的程度。最近一届工党政府（1997-2010）和保守党占主导的联合政府（2010-2015）在这个议题上的观点截然不同。工党政府引入规划政策和巩固区行政管理机制，这个机制已经代替了地方主义者的规划系统和次级区的地方政府-企业的合作伙伴。文章结论是，尽管所有的政党都否认次级国家机构的政治或者其他资源会威胁到位于威斯敏斯特的中央政府，但不论是工党政府还是保守党占主导的联合政府，二者均已开始着手那些有助于增加中央集权控制的政策，只是中央集权化过程中采取了不同的形式。
关键词：行政组织和结构；政府间关系；新公共管理；规划；公共部门改革；地方政府；网络治理；后民主
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）01-0100-012
一、导论
作为一个学科，公共行政学已经忽视将土地利用规划作为一个研究和理论分析的主题很久了。公共行政学领域的相关文献除了关心服务提供问题，主要从权力集中和权力下放两个层面聚焦政府总体的制度机制，但长久以来一直忽视了实质性的政策领域的问题。在这些已有的研究领域中，大部分研究者将眼光聚焦在支出庞大的服务项目，比如教育和社会服务。确实，尽管有关规划的文献本身频繁地强调新公共管理和治理的思想，但很少有从公共行政学的视角研究土地利用规划。笔者认为，关于规划的研究可以为公共政策和行政结构是如何被现代化和变迁这个问题提供强有力的洞察力。我们继续讨论由库尔曼（Kuhlmann）和维恩贝格（Wayenberg）所提出的问题——现在中央政府多大程度上有意地或者无意地在地方层面再造次级政府。尤其值得注意的是，这些改革会不会涉及更强烈的权力集中化或者权力分散化。
我们可以用过去二十年的英国土地利用规划的案例来检验这些问题。最近一届工党政府（1997-2010）和保守党占主导的联合政府（2010-2015）在这个议题上的观点截然不同。工党政府引入了一个精心设计的空间规划系统，该系统有着以迫切需求（如经济发展和让民众买得起的住房供应）为支撑的制度机制，而不是被环境的和可持续发展问题所推动的制度机制。2010年大选过后，联合政府很快就废止了这个体系中的一些核心要素以及它的地区性制度，列举出在威斯敏斯特的中央体系中，具有行政权的政府是如何进行快速的权力运作。对于保守党来说，工党政府的规划政策过于中央集权，并且已有所背离其城郊的选举基础，其中主要是在英国的东南地区，以及在房地产开发方面有影响力的企业界。保守党占主导的联合政府已经改革了这个规划体系，去除了一些界限不明的地区，创造了一个新的地区经济发展体和加强次级地方政府决定当地贸易问题的权力。本文部分借鉴了笔者此前关于经济发展和住房政策的研究，Laffin M.，A New Politics of Governance or an Old Politics of Central–Local Relations？Labour’s Reform of Social Housing Tenancies in England，Public Administration，2013，91（1）：195–210.
Laffin M.，Policy Networks Versus Political Parties： Labour’s Reform of Affordable and Social Housing Delivery （available from the author），2013.并主要通过二手材料更新了有关保守党占主导的联合政府发展状况的资料。
本文运用新公共管理、网络治理和后民主这三个框架来理解公共管理的变化，同时也用这三个框架来探索中央集權化和去中央集权化的问题。文章梗概性地列出了战后的规划政策，以及工党政府和保守党占主导的联合政府就规划政策的不同之处。结论将评估在这两个不同政党领导时期内制度变迁的方向，是更加中央集权化还是更少的中央集权化。
二、新公共管理、网络治理和后民主
（一）新公共管理和规划
过去三十年间，公共行政学领域的文献以新公共管理为主流。公共管理的解释范式典型地从传统的公共行政学（OPA）转向新公共管理（NPM）。什么是传统的公共行政学？通常认为传统的公共行政学加强了政府的效能和效率。新公共管理实践的支持者们则推行一个新的理性主义议程来改革内向性官僚机构，反对只关心产出、绩效、效能和效率。本质上，支持新公共管理的学者们强调以下几点：（1）日益强化的解构，或者说是功能的分散，大型政府官僚机构变成了具体化的功能性组织单位；（2）权力委任的分散化，公共服务从之前仅由政府提供转变为非政府的组织可以和政府竞争；（3）衡量绩效的方式改变，通过一目了然的绩效标准和以产出为指标来衡量绩效，而不是强调过程控制；Dunleavy P.， and Hood C.， From Old Public Administration to New Public Management，Public Money and Management，1994，14（3）：9-16.（4）中央掌舵功能的强化，以便政治家可以更具战略性地设置政策——那些服务部门（在公共部门内部或者公共部门外部）执行那些政策，且享有决定如何达成政策目标的自由，这至关重要。新公共管理的逻辑鼓励政策制定者“去政治化”功能。Flinders M.， Delegated Governance and the British State，Oxford： Oxford University Press，2008.
新公共管理和行政管理的去中央集权化是紧密相连的。正如提供公共服务的功能已经转交核心政府之外的机构或者是非政府的组织。与此同时，通过加强中央政府的战略控制能力来完成政治上的中央集权。因此，这也和威斯敏斯特模式密切相关，这个模式强调重视行政执行权力。