摘要：本文从甘乃光“好谈理论”到对“实际政治”的关注，以行政研究而奠基，融入国民党政治文化主流，并主持行政效率研究会、推行文书档案改革运动，探究了其作为一个政治官员，推行文书档案改革，提出文书档案连锁法，对我国档案学的建立作出很大的贡献的思想渊源。并对其不断通过多渠道了解认识西方，并以丰富的西学知识具体运用到整个运动实践的各个环节中，这种与时代潮流相契合的程度及其前因后果作了进一步的深入探究。
关键词：甘乃光；文书档案改革运动
甘乃光是中国档案事业近代化的领军人物，在中国档案事业发展史上影响颇为深远。20世纪30年代，南京国民政府曾进行过一次旨在强化国家机器、增进行政办事效能的行政效率运动和文书档案改革运动。甘乃光时任国民政府内政部政务次长，他提出“行政效率”问题，更“以身作则”，
“先从小处做起”，主持1933年6月行政院召开的改革公文档案会议，推行文书档案连锁法，积极投身文书档案改革实践。然而，从甘乃光个人的角度，他在行政效率改革运动中推行文书档案改革运动颇具意味。从严格意义上讲，甘乃光并非档案界中人，作为一个政治官员，他推行文书档案改革，提出文书档案连锁法的思想渊源如何?
1 从“好谈理论”到对“实际政治”的关注
1927年12月11日，在共产党人叶挺、张太雷直接指挥下，中国共产党发动了广州起义。当时，甘乃光任广东省党部改组委员、广州市市长。1928年春，国民党中央就以“袒广州暴动”的罪名，停止了甘乃光的广州市市政委员长职权。此后不久，甘乃光赴美国留学，在芝加哥大学行政研究院当研究生。后又到英、德、法等国考察游学，历时一年。弃官游学是对甘乃光政治生涯影响深刻的事件。事情因广州起义而引发。我们说弃官游学对甘乃光政治生涯有深刻影响，不仅是指其政治处境的改变，更重要的是指其政治思想取向的转变。从某种意义上说，正是这样的政治思想取向的转化，最终将甘乃光推向了国家政治的中心，推向国民政府行政效率运动的前沿。
蒋家国民党政府以“袒广州暴动”的罪名加于甘乃光似乎牵强，然而又非无的放矢，其中蕴含着必然，这个必然存在于甘乃光当时的政治取向。
1922年甘乃光从岭南大学经济学系毕业后留校任助教两年。“斯时乃光乃热血青年，办事积极认真干练，出类拔萃”，“他的精力和才能引起廖仲恺的重视。廖时任国民党左派高层的领导人物，他任甘为秘书，并对甘加大提拔”。初入仕途，甘乃光“像一切投身革命运动人们一样”，是“好谈理论的”。他推崇孙文主义，政治上主张联俄联共，赞成开展工农运动；任职农民部长期间，他“以孙中山先生三民主义的观点为论据，著文《官僚劣绅为什么会反对农会》等篇，思想极左，吐词甚激，颇似阶级分析之观点”。然而问题就在于，自孙中山去世后到蒋介石以军事领袖行使独裁，国民党内部从政纲政策到组织路线，均改弦易辙。蒋介石一方面终止联俄容共政策，另一方面为了与共产党划清界限，将三民主义意识形态中原有的“左”的和一切稍带急进和社会改革色彩的东西，统统当做“共党”余毒抛弃掉。这样，理论(理想)的实现于甘乃光非但不易，而且因“左派”国民党人的身份，其遭遇更势在难免。事实上，在国民党1927年～1928年的清党运动中，除了真正的共产党员和青年团员外，一些平日思想比较“左”倾的国民党员皆受到牵连。不少真正有信仰、有理想、有革命热情的党员受清洗被淘汰。面对如此复杂多变的政局，甘乃光“痛感理论的破产”，由理想与现实的反差所带来的失落感最终把他逼向政治流亡的地步。
历时一年的海外游学，甘乃光收获的是丰厚的理论和由此带来的思想转变。
“由美国经过英国的时候，英国的实际政治给我的印象很深。我觉得英国所侧重者不是政治的理论，而是政治制度和机构的运行……我在这个实际政治的氛围中虽不久，但我思想的转机正在那时伏下了。”这里的“思想的转机”深藏意味。通过对“袒广州暴动”这一政治事件的成功应变，虽然甘乃光在政治上暂时失去了职位，但在对国外政治特别是西欧其他国家政府行政程序的考察和研究过程中，甘乃光对时局有了重新的认识。他接受欧美行政学说并深为英国实际政治之运动所折服；他越来越认识到光“好谈理论”是不够的，正如后来他在自己的回忆性文章《我的行政研究的开始》里所谓：“理论是事实之母的时候少，事实产生理论的时候多。”回国以后，甘乃光先是在上海专心从事译著，曾把怀特的行政学总论译出，对行政的研究随之更加感兴趣。1931年“九·一八”事变后，国民党内各派在“共赴国难”的口号下重新联合。11月，在国民党第四次全国代表大会上，甘乃光被恢复党籍，重新当选为中央执行委员会委员和中央政治会议委员，任国民党中央宣传委员会委员。1932年5月，任内政部政务次长(部长黄绍竑)。此后，甘乃光逐渐脱离了与汪精卫、陈公博的政治联系，开始向蒋介石靠拢，并致力于行政管理技术的工作。
2 以行政研究而奠基，融入国民党政治文化主流
几番曲折，甘乃光终于重返国民党政坛。对于甘乃光而言，重返政坛一个首要解决的问题，就是如何融入到国内的政治文化主流。行政研究成为他迈进的基础性一步。事实证明了甘乃光这一步的成功，1932年5月，甘乃光出任内政部政务次长，这是甘乃光重返政坛的一个起点，而他关于实际行政的研究实践也由此开始。
2.1 内政部文书档案改革的试行
甘乃光注意到文书档案的改革绝非偶然。20世纪30年代，对公文实施改革以提高行政上的效率几乎成为国民党从中央到地方的改革共识。“在文书方面由收文以至于发文，亦经过种种处理手续，此等手续之繁简快慢，与行政或公务进行上之效率有密切关系，故论行政效率者，莫不首先注意文书处理之是否迅速简捷。”当时一些明达之士，如陈立夫在中央党部、蒋梦麟在教育部、黄伯樵在上海市公用局，就已经率先进行了关于文书档案管理工作的改革，且成绩颇显著，只是未能扩大为普遍的运动。1932年甘乃光出任内政部次长，立即着手文书档案改革的研究与试验，这是他全面分析国内实际政治趋向的结果。
初到内政部，甘乃光明显感到部内文书档案管理存在诸多问题。
“我一开始办公即感觉到文书处理的缺乏效率……但是管理收发(总收发和内收发)档案的也有四十多人，但是一件公事的发出，因手续繁复之故，非一周不行，费时失事，影响很大。”为此，他先将这一突出问题拿出来做详细研究，在部内的纪念周报告文书改革的问题。当时部内有人以为甘所提“问题太小”，最好换一个“大问题”。对此，甘乃光并不松懈，他主张从小处做起，但并不把大事忽略了不做。他在内政部推行的第一件事就是省去收发科，目的在于减少部内不必要的机构设置，提高工作效率。他的这一举措颇显成效，不但将五六个人的时间腾出来做别的事情，而且收发事务依然进行
无碍。这小小的成功很大地鼓舞了甘乃光，使他有对档案管理工作做进一步研究的决心。为了探寻新的档案管理方法，甘乃光曾到卫生署参观用卡片登记档案的试验，后又到中央党部组织委员会参观考察档案管理法。参观之后，他决定效仿试办卡片登记办法。但此番试验，结果并不理想，卡片弄好后没有被应用，除了警政司肯尝试外，其他各司都推诿下去，只得停止。这次失败的经历，使甘乃光发现了很多新问题，而有继续做更切实研究的决心，之后便有了文书档案连锁法的试验与推行。
除了致力于文书档案改革外，为了促进部内对问题研究的深入，甘乃光还实行科员办事员作研究论文的办法，规定每人须就他所职掌范围内的问题作出报告和具体的建议。此办法经多次推行，其成果即部内人员真正认真关注起来，一些论文的建议亦因有利于现实而被采用。
2.2 “行政效率”问题的提出
从国外行政管理的发展来看，20世纪20年代至30年代，正是欧美行政学家提倡行政效率研究的时期。“现代欧美国家，为适应时代求计，莫不努力求于组织之完备，谋效率之增进，特设机关，延聘专家，研究调查方法。”当时的学者与官员部把提高效率作为研究行政、进行行政改革的原动力。从国内形势来看，南京国民政府成立以后，面临一个党(国民党)、两个政权(南京国民政府和武汉国民政府)、三个中央党部(南京国民党中央党部、武汉国民党中央党部和上海国民党中央党部)的四分五裂局面。蒋介石为整合国民党内各派力量，达到军事、政治权力的集中，推行“攘外必先安内”的反动政策，把主要精力放在军事行动上，对“行政”问题在较长时间内比较忽略，致使政府内部管理机构运转不灵、人浮于事、效率低下。1930年12月到1931年7月，蒋介石针对“苏区”的三次“围剿”均告失败，国民党政府陷入极其被动的境地。
面对此种现实和后果，国民党内领导人物和谋臣策士愈加意识到政府管理的重要性，蒋介石在“剿匪”区便率先推行了一系列行政改革措施，并一定程度上取得成功。此后，这一系列改革措施被行政院接受，作为改革方案在全国推广起来。可以说，此一时期正是国民党当局对自身行政机构存在的问题进行探讨和解决的开始。在此背景下，甘乃光愈加相信中国行政效率促进的必要和可能。他在欧美行政学理论中效率研究的趋向影响下，以在芝加哥大学行政研究院学过的行政学原理为指导，提出“行政效率”问题。他称：“中国正走入行政集权与人民参政之复杂途径中”，“强有力有效率之政府必须建立，以树民族复兴之基本……”他指出：
“效率不单是速度和准确的问题，量的问题，而且是质的问题。”“不过单就行政上之狭义的、事务的、机能的效率而言，而未及于广义的、政治的、服务的效率……欲使行政不独有狭义的效率，而且有广义的效率，便须注意政策问题……”由此可见，甘乃光所谓“行政效率”问题，不仅要使行政机关运行在“量”上有改进，更要顾及机关在政治上、服务上“质”的推进。他认定，行政效率的实现，良好的政策是先决条件。当时，适逢行政院文书档案改革方案实施后成绩颇为显著，于是顺势地，行政院决议成立行政效率研究会筹备处，甘乃光担当重要职责。筹备处的成立，在近代中国是破天荒的创举。如何办理?仿行上述的欧美国家的做法，特设机关，延聘专家，研究调查方法成为当时的主导思想。只是在人员、设备、研究方法等都成问题的情况下，这样的效仿于实际的实施上困难重重，舆论对他们也表示出怀疑的态度，甚至有“又成立一新机关的讥评”，以至于甘乃光在着手筹备之初，就“曾发生过能否把这个重责担负起来的疑虑”。最后，他一边在几个热心的朋友主动帮助及各部会的代表极力帮忙筹备之下，一边“警惕而更加努力于事”。终于，“不久舆论已转为赞助的态度，替我们鼓吹，行政效率提高的需要，渐为国人所共认。”
3 主持行政效率研究会，推行文书档案改革运动
3.1 甘乃光行政效率改革思想与实践
对行政及其效率的重视，反映了近代中国积极的国家观念。在中国传统的政治思想中，道教主张无为而治，儒家则以政简刑轻为致治原则，其理想是垂拱而天下平，对行政没有积极的兴趣，更不会注重效率。民国以后，受西洋近代政治观念的影响，中国人的国家观念才由消极趋向积极，行政效率改革正是20世纪20年代～30年代中国人为追求近代民主政治而发出的强烈呼声。
甘乃光是较早关注行政效率问题的人。他在内政部推行的文书档案改革，亦是为实现行政的现代化和效率化的目的。虽然，在当时的中国来看，关于行政改革的理论与思想，大部分是在西学东渐的过程中从西方科学管理思想当中舶来，甘乃光对其的研究亦不可避免地受到影响。但是，从甘乃光的改革实践及同时期形成的与改革相关的著作中，我们可以看到甘乃光对西方行政思想的批判性认识及对近代中国行政变革具有建设性的设想。
3.2 关于中国行政革新的设想
行政管理是技术性的事情。从国外行政管理的发展来看，20世纪20年代至30年代，正是欧美行政学家提倡行政效率研究的时期。“现代欧美国家，为适应时代求计，莫不努力求于组织之完备，谋效率之增进，特设机关，延聘专家，研究调查方法。”当时的学者与官员都把提高效率作为研究行政、进行行政改革的原动力。对中国行政的革新，甘乃光的态度是积极的。“中国行政之需要改革，乃铁一般的事实”，“所谓行政改革，即改革运用政策的机构人员与工具的问题，使之现代化，效率化。政权无论如何转移，而此运用，不能不讲效率”。他认为中国的行政革新“应有一个行政研究的机关，把中国的行政实际问题，加以检讨，提出试验”。这些观点大多是受启发于当时欧美国家的行政学理论与实践。但他对行政革新的认识又不止于此，而是还有更高水平的认识。他说，
“欧美的行政研究机关，或是站在纯粹科学研究的观点，来做理论的探讨，实际与否不是他们的事，或是要做行政革新的试验而设立”，“中国行政的革新，不是单纯贩运外国行政理论所能为力”，“我们的行政效率研究会既不是为了纯粹理论研究而设，既做理论研究也不能单纯评介欧西的理论，而须根据中国现实的行政及其他状况，创造自己的理论”。对于“应该研究的问题”，甘乃光认为应该有八种：(一)组织运用；(二)人事行政；(三)财务行政；(四)庶务行政；(五)参考资料；(六)施政程序；(七)各级省市县政府的个别级关系的问题；(八)各种专门行政的问题，如财政交通行政等。这些认识很多是对西方行政改革理论的借鉴，但应该说都比较切中当时国民政府行政管理的要害。
尽管甘乃光已经充分认识到中国行政改革的紧迫性，并在酝酿变革方法的时候试探性地提出设想，但他并不认为当时中国已经具备进行实质性行政改革的条件。他说：“现在我国政治尚未完全上轨道，客观障碍至多，即有可以实行的行政改革方案，也不易拿
来推行。”因此，行政改革的研究之于甘乃光，是在种种的矛盾之中推进，
“除了继续努力之外”，更“企望全国人士的指导和赞助”。他坚信，
“就算是终于失败，它对于我自己，对于社会总还不至于没有一点意义罢”。
3.3 关于文书档案改革
南京国民政府的文书档案管理，沿袭了民国初甚至清末的方法及管理体制，在管理方而仍然存在着很多封建性。“我国档案管理，虽可说自成立政治组织时便有，但是管理方法，一向缺乏合理的办法，至于档案管理的研究，则只是近三年来的事了，所以档案管理现时在我国感到极度困难，因档案管理不善而影响及公务上之效率和种科积弊，实在很多。改革档案管理，实在是提高行政效率的一个必由之路。”…另一方面，亦是最重要的，甘乃光认为：“在中国，行政的改革，与别国实为一桩不易进行的事情，要有学理的研究，要有事实的需要，要有实际可行的方案，最重要的，不可即由此而发生政潮，因此运动若在初期，即发生激烈的反抗，则此运动即易挫折……各级行政的改革亦然，当使各级政府人员改革的自觉，然后其他的改革运动，自然应运而生。于是遂定各级政府人员感觉最敏感而人人有关的文书档案改革为入手，问题比较的小，而范围与普遍性比较广大。”这应该是推行文书档案改革的初始原因。
对文书档案改革，甘乃光抱着这样的态度：一是学理的研究与实地的试验相结合。正如李朴生在为何鲁成著作做序言所谓：“档案管理是一种技术，所以改革档案管理不是几道命令可收效的，必须经过一番研究，多次试验。”甘乃光在推行文书档案改革之初始，就非常强调理论与实践相结合的方法，不仅草拟计划和方案，而且将计划与方案在自己的机关作试验，一个方案非等到付诸实践，不视为完成。他曾对何鲁成说：
“档案管理是不能全凭理论的。你没有管理过档案，研究的时候，必定要感到隔膜。而你研究出来的东西，实际上未必能用。”二是注重宣传推广的工作。这与美国行政效率局推行行政改革“不重宣传而重事实”的态度有明显的不同。“档案管理具有通用性，不是主义或政策，只要有妥善的办法，各方都是乐用的。”因此，文书档案改革应该在各方试验当中加以宣传推广。事实证明，这种试验加宣传的方法颇具成效。1935年3月，甘乃光调到武昌行营任政务处长，武昌县政府奉令试验文书档案科学管理，由甘乃光派员指导，他同时又于到四川之便，在省政府对此问题进行讲演。其间，周连宽、孔充两人把武昌县试验的结果，写成《县政府文书处理法》、《县政府档案处理法》两本书，以行营第五处名义出版并分送各机关作为参考。各机关尤其是县政府采用该书办法的很多。由是，文书档案改革运动几经试验宣传，由中央推行到部分省(市)县。
在甘乃光看来，通过试验和宣传推广，将各机关档案整理的原则、方法制度基本树立起来，这是改革的基础性一步，是为实现档案整理的统一。在这个基础上，甘乃光还有另一个更大的设想，是要设立中央档案库。他说：“从前因为各机关档案的管理，很多的方法是不太合理，所以把整理各机关的档案做第一步，现在的情形，较前显进步，自行政院以至于县政府，如兰溪、武昌等县，都有成绩，设立中央档案库将加速推进各方面的进步。”尽管在今天看来，当时甘乃光所谓“中央档案库”，并不具备现代意义上综合档案馆的开放性与公开性，它充其量是国民政府对属于政府财产的档案实现集权管理的机构，强调档案管理是政府的一种权力的象征。但从当时历史条件来看，甘乃光的这种设想实际又反映了资产阶级希望挣脱封建藩篱，重新建立一套科学的、统一的档案管理模式，使档案保管机构能够适应阶级政治的要求，因而具有一定的积极意义。但由于种种的原因，设立中央档案库的没想，在国民政府时期并未实现。
参考文献：
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(作者单位：广西百色学院中文系来稿日期：2009-10-05)