摘 要：城市的整体治理中，不容忽视的一个目标就是在于维护城市秩序。在利益表达渠道不畅通的社会现实情境中，涉法涉诉信访案件多发，重复访高发，久访不息的问题持续突出，严重影响社会的和谐稳定，一直是基层政府高度重视的问题。基于对信访积案的正确认识，中央和地方政府都在积极地探索有效的化解之道和治理模式。师参与人民调解的工作机制显著地解决了大量久拖不决的信访案件，调动第三方化解社会矛盾的积极性，极大地提升了信访部门化解信访积案的能力和水平，为地方的社会创新治理树立了一个典型的样板。
關键词：律师;信访工作;人民调解
信访积案是困扰党政部门的一个棘手问题，不仅会影响到地方的经济社会发展，更严重的是会影响到地方社会稳定。在一长串的抗争剧目单中，抗争者会如经济学所倡导的理性人一样进行各种计算。尽管中国正在加快向法制社会转变，已有的解释框架也对法规政策给予足够的重视（Lianjiang Li，Kevin O’Brien ;于建嵘），但基于现实的调研，信“法”的高成本和低产出让农民望而却步。刘能在其对中国都市地区集体行动的类型学研究中曾指出，中国政体内部罕有少数群体可借以表达自我利益和消减怨恨的常规渠道，且它们常常处于失效状态。与此同时，缺乏对少数群体的自发利益表达和怨恨消减作出恰当回应的处理机制。在利益表达渠道不畅通的社会现实情境中，有时司法近乎成为一种摆设。这也就不难解释，为什么涉法涉诉信访案件多发，重复访高发，久访不息的问题持续突出。
律师参与信访调解就是基层政府的一个新的尝试。动员律师积极参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作，有利于形成良好信访秩序，从而实现基层社会的稳定。律师参与信访调解，能够提供专业化的服务，将领导干部和其他党政部门从信访工作中解放出来，实现信访积案的“案清事了”。它作为一个有效的社会控制机制的同时，也同时具有怨恨释放和利益表达的功能，从而降低了集体行动的发动者采用非常规战术手段的可能性。一方面，它促进了中国都市地区的集体行动和利益表达的非暴力化和平解决;另一方面，它既保护了弱势群体的利益，又提升了现有政体的合法性。
以上海市闵行区为例，文章首先对律师参与信访工作的模式及政治效果进行分析，进而对律师如何更好的参与到信访积案的化解工作中提出相应的政策建议。
一 律师参与信访工作的工作模式
2005年闵行区司法局就在全区范围内率先推行律师参与人民调解工作，走在了全国的前列。律师参与人民调解特别是参与化解信访积案在闵行区也取得了显著的成绩。从闵行区的实践来看，在化解信访积案的过程中，主要依靠以下几个重要工作机制：
第一，依托律师事务所设立调解事务所。作为由律师组成的第三方调解组织，律师事务所的业务特色是为专业化解处置疑难性信访矛盾，群体性社会矛盾，公共突发事件。具体而言，即为各级政府，尤其是镇街道政府依法行政依法执法提供法律服务，为政府化解群体性信访社会矛盾和突发公共事务提供法律服务，为各类企事业单位村居委提供包括信访接待、初信答复、信访复查、信访复核、核查终结到积案化解的全过程全方位的法律服务。
第二，购买政府服务，服务收费市场化。律师参与化解的信访积案全部来自政府的法律服务请求，费用由政府购买法律服务取得。业务主要来源于信访办，人民调解组织，法院，社会组织，个人等各个方面。对于特殊疑难信访问题，中央会下拨专项资金。不同于普通的政府购买法律服务，律师在受理多起信访积案过程中，按照市场价收取法律服务。实行一案一收费，为参与社会矛盾调解化解的律师提供经费保障。市场化购买政府法律服务极大地支撑了律师事务所的业务发展，也为提升信访调解的业务水平创造了有利的条件。
第三，专业化的法律服务，中立的服务立场。在承接政府信访积案化解的过程中，坚持“依法依规”、“合理合情”的原则，提出“为全主体服务”的准则，即探索为信访部门、信访人、责任单位和信访相对方等全主体总服务的工作模式。律师参与信访工作，不仅为信访办提供法律服务，也可以参与信访代理。即律师接受信访人委托，代理信访人起草信访材料，向有关行政机关提出信访事项，申请复查，复核，参加信访案件听证会等，或者接受信访相对人委托，代理信访相对人对信访事项进行答复及参加信访案件听证会等，引导信访群众理性表达诉求，依法维护权益。
尽管法律服务费是由政府部门提供的，但是，律师在各个主体之间保持中立的立场，不偏不倚，以“第三方”的姿态参与纠纷化解。在提供给各方的法律意见书中，最终的处理方案建议一方面是依据法律法规，另一方面兼顾各个当事方的意见和利益，使得各个主体的利益最大化。
第四，全过程参与。为了更好的预防和化解社会矛盾，律师为政府，信访部门提供事前的评估预防与化解—事中的预警预防与化解—事后的跟踪预防与化解的“全过程参与”的信访法律服务。尽最大努力还原事件真相，最全面地掌握事件证据，最充分地了解每个当事人的实际情况，有始有终，帮助所有当事人满意地接受化解方案。
二 律师参与调解的政治效果
信访积案之所以是长久以来困扰党政部门的棘手问题，就是在于信访人对政法机关的裁判与决定纠缠不休，两者之间的信任关系遭到一定程度的破坏。信访者往往对政府的信任度相对较低，法院的判决时常制造新的纠纷。而律师作为独立于政府之外的专业调解组织，相对于政治化程度较高的，由国家主导的传统调解制度，这种第三方社会力量的参与模式有着以下优势：
一是其中立的立场。律师以法律服务者身份参与涉法涉诉信访工作，容易取得信访群众信任，引导信访群众理性表达诉求，依法维护权益;同时，律师作为一个第三方，既能够向群众讲法明理，又可以督促政法机关严格依法办案，有利于涉法涉诉信访案件得到依法的解决。既不代表信访人，也不代表政府部门，对于服务对象不偏向任何一方。这种客观中立的特征可以减少不必要的冲突和信任危机，有效地缓解群众与政府部门的对立情绪。
二是律师具有专业的优势，能够为化解调处信访案件提供法律建议。信访纠纷尤其是信访积案涉及到大量的法律和政策，如果仅仅依靠政府的个别部门是难以承担这项任务的，对知识储备和经验积累都有很高的要求。律师可以用自己专业的法律知识，为政府机关提供具有可操作的，让访民信服的解决方案。法律就是律师最大的工具。
律师接受政府机关的委托，参与化解涉法涉诉信访问题，促使信访人息访罢诉。这一去政治化的纠纷化解机制，使得律师以作为中立的第三方介入信访积案。一方面积极引导信访群众依法表达利益需求，与信访人解释清楚法律关系;另一方案，积极为信访部门提供行之有效的，化解社会矛盾的法律建议。在这个过程中，律师的参与修复了政府与访民之间的信任关系，从而达到了说服信访人、化解社会矛盾、維持社会稳定的目的。而且，从业务分工上来说，律师参与信访调解这一模式在一定程度上降低了政府和群众的成本，达到了资源合理配置的良好效果。对政府来讲，律师发挥了“分流器”的作用，减少了党政部门在信访工作上时间和精力的花费，降低了行政成本。对访民来说，律师的法律资源充沛，经验丰富，能够帮助他们分析问题成因、解答法律咨询、提出解决思路。进而提高群众的维权效率，提升群众的法律维权意识。
政治稳定取决于国家在微观基础上的影响力，取决于国家在多大程度上将各种细微的矛盾和纠纷消解掉。在某种程度上，基层国家对社会的影响力才能反映一个国家的治理能力，同时，也回答了为什么整个社会能够维持稳定。实践证明，律师参与信访调解在化解社会矛盾中具有不可替代的地位和作用，它极大地提升了信访部门化解信访积案的能力和水平，维护了城市基层社会的稳定和既有秩序，从而减少了冲突政治化的可能性。
三 律师参与信访调解的对策建议
为了促进城市稳定，筑牢国家治理的微观基础，应进一步推广律师调解制度，将其作为可资借鉴的维护社会稳定的方式。但是，在未来，律师调解的模式还需进一步优化，为此，本文提出如下建议：
第一，增加信访积案办理的财政预算。从下述访谈资料中我们可以看出，律师调解过程中资金的短缺在一定程度上限制了律师主观能动性的发挥以及法律服务专业度的提升。
本文提倡基层政府增加购买法律服务的年度财政预算，使律师参与的治理模式尽快制度化。建立一套有偿与公益相结合，激励和评估相结合，预防与化解相结合的长效服务委托机制和政府购买法律服务机制。发挥市场化机制的作用，同时，可以给专业预防和化解社会矛盾的律所在税收等政策上的优惠和扶持，保障被委托方的权益。
第二，确立律师参与社会矛盾调处的制度。建议市级政府主管部门（司法局和民政局）出台政策，将律师参与化解社会矛盾制度化，确立调解机构依托律师事务所合法地位。信访比较复杂和综合，信访类型非常多，跟行政法息息相关。律师更了解相关知识——在农村，要对宅基地，土地动迁之类的有所了解;在市里，物业纠纷，供方租赁问题比较多。所以信访涉及面非常广泛，信访条例绝对不够。知识储备要很大，经验积累也特别重要。
在某些特定领域，应该使律师参与人民调解活动成为一种制度和常态。如律师参与两拆（拆迁，拆违）两改（企业改制，拆村改制）的矛盾预防与化解，律师参与劳资纠纷群体性矛盾的预防与化解，律师参与突发性事件引起的群体性矛盾的预防与化解等。鼓励律师事务所建立人民调解工作室，从而使更多的律师事务所参与到信访积案的化解之中，让专业律师及早进入，全程参与。既可以充分发挥律师的作用，又为律师提供了法律服务的平台和工作机会。
第三，优化律师参与社会矛盾调处的环境。调查取证是律师参与最重要的一部分。如果责任单位不配合，律师的工作很难开展对于信访积案的下拨和分派工作，建议由各个区级信访办负责，同时，在律师对积案进行调查的过程中，信访办负责协调主管部门和责任单位，为律师调解工作创造更有利的条件。律师参与化解社会矛盾是阳光工作机制中的重要一环，要在党和政府的主导下，在各相关职能部门的配合支持下，齐抓共管，形成合力，才能充分发挥律师的作用。
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