行政许可撤销制度的研究
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行政许可撤销制度的研究
行政许可法》第69条规定了我国行政许可撤销制度。该规定以过错责任主体为标准将行政许可撤销分为两大类型:一是因行政许可相对人违法原因所引发的撤销；二是因行政许可机关的违法原因所引发的撤销。行政许可撤销制度在我国建立时间不长,目前理论界对其关注并不多。本文从揭示当下我国行政许可撤销制度所存在的问题人手,对我国行政许可撤销制度的进一步完善提出相关设想。? 一、存在问题检视?
(一）概念混乱 1.撤销与注销相混淆。? 行政许可撤销决定是行政许可机关针对违法行政许可决定所实施的一种纠错行为,其直接目的在于通过行政许可机关的主动纠错行为使业已生效的行政许可决定溯及既往地失去法律效力。而不同于行政许可撤销决定的行政许可注销，则是处于行政许可实施整个过程的末端环节,它是行政许可机关针对处于形式或者实质失效状态下的行政许可决定作出的善后处理,是由行政许可机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力的行为。根据《行政许可法》第７0条第4项之规定,行政许可撤销决定是引发行政许可注销决定的法律事实,两者之间是一种因果关系。? 实践中,存在诸多将行政许可撤销与注销混淆使用的情况。例如,《电信业务经营许可证管理办法》第２9条第2款规定:“提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段,取得电信业务经营许可证的,由原发证机关将经营许可证收回注销。并在三年内不再受理其经营电信业务的申请。”笔者认为,根据《行政许可法》第６9条第2款的规定,在出现条文所规定情形时,立法机关应当作出撤销许可证的规定,而不是作出注销许可证的规定。这一立法充分体现了立法机关对行政许可撤销与注销还存在理解上的模糊。概念理解上的模糊必然导致这两种行政许可后续监管制度的价值错位。 ２.撤销与吊销相混淆。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第8条第5项关于行政处罚种类的规定可知，行政许可吊销是属于行政处罚的一个种类。行政许可吊销处罚决定的法律后果是强制剥夺行政许可持有人继续从事行政许可事项资格的行政处罚行为,因此,行政许可吊销处罚决定对于行政许可持有人而言,是属于一种侵害性负担行政行为。如上所述,行政许可撤销决定在本质上属于中性的纠错恢复性行政行为。因此，行政许可吊销与行政许可撤销无论是在性质、价值、实施程序等方面都必然存在着本质差异。?
实践中,仍存在诸多将撤销与吊销相互混淆的情况。例如，《中华人民共和国执业医师法》第3６条规定“以不正当手段取得医师执业证书的，由发给证书的卫生行政部门予以吊销；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”而根据《行政许可法》第６9条第2款的规定,在出现上述这部立法条文所规定情形时,立法机关应当作出撤销许可证的规定，而不是作出吊销许可证的规定。因此，这一立法充分体现了立法机关对行政许可撤销与吊销还存在概念理解上的偏差。
(二)“利害关系人”启动主体有失规范 根据《行政许可法》第６9条第1款的规定,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以根据利害关系人的请求,启动撤销程序对行政许可进行撤销。由此可见,行政许可“利害关系人”可以成为行政许可撤销程序的启动主体。笔者认为,当下我国行政许可撤销制度中有关“利害关系人”启动主体建设还存在以下几个方面的问题：
1．“利害关系人”概念模糊。
何谓行政许可撤销制度中的“利害关系人”？《行政许可法》并未对这一不确定性法律概念作出进一步细化界分。笔者认为，
对于“利害关系人”这一概念的理解与界分直接关系到行政许可撤销制度系统整体开放性程度以及相关“利害关系人”的权益保障程度。由于目前缺少有关“利害关系人”概念更为详细的统一规定。因此,实践中,在判断行政许可撤销程序启动申请人是否属于“利害关系人”时,行政许可机关往往是通过行使自由裁量权的方式进行判断。趋利避害、利益最大化,是市场经济条件下“经济人”的本能，这一点行政许可机关也不例外。众所周知,行政许可撤销程序的有效运行在给作为“利害关系人”的行政许可撤销申请人带来公平、公正等民主法治价值的同时,其运行本身也需要一定的代价,例如,撤销程序的运行可能会增加行政许可机关的行政监管成本,同时还可能会潜在地影响到行政许可机关自身的权威与形象。因此,实践中，趋利避害、利益最大化的“经济人”思维倾向往往会激发促使行政许可机关在判定行政许可撤销程序申请人是否属于“利害关系人”时，从自身监管成本及自身权威的角度出发,尽可能将“利害关系人”这一概念进行狭义理解,尽可能地缩小“利害关系人”的外延,从而尽可能地来规避行政许可撤销程序的启动义务。? 在一定程度上,行政许可撤销制度中“利害关系人”这一不确定法律概念的运用弱化了行政许可机关撤销程序启动义务的刚性,为行政许可机关规避、甚至拒绝启动行政许可撤销程序提供了制度“漏斗”。因囿于合法性司法审查原则的要求,人民法院对行政许可机关有关“利害关系人”这一概念的自由裁量判断权的行使又不能轻易染指,因此,司法审查监督的空白又加剧了行政许可机关这种功利思想。笔者认为，实践中“利害关系人”外延的不当压缩必将导致行政许可撤销制度公信力的不断流失。 2．“利害关系人”角色定位缺失。
根据《行政许可法》第69的规定,“利害关系人”有权向行政许可机关提出撤销行政许可请求以启动行政许可撤销程序,而当行政许可机关基于“利害关系人”请求而启动行政许可撤销程序后,“利害关系人”在行政许可撤销程序中究竟是什么样的角色定位,《行政许可法》没有作出进一步明确规定。 笔者认为,“利害关系人”角色定位的不同,必然决定了其在整个行政许可撤销程序中的不同权利义务架构。“利害关系人”角色定位的缺失不仅不利于行政许可撤销制度的统一化、规范化建设,而且更不利于“利害关系人”权益的救济与保障及其对行政许可机关的监督。?
(三)不予撤销类型设定不周延?
《行政许可法》第６9第3款规定:“依照前两款的规定撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销。”这是《行政许可法》有关撤销制度中的不予撤销类型所作出的规定。不予撤销制度得以构建的理论基础是在避免了狭隘的公共利益优先与极端的私人利益优先两种片面性的利益考量原则前提下所寻求的一种中间道路。应当说是一种妥当性、现实性的制度解决方案,体现了一种强烈的现实主义法制观。不予撤销制度的科学合理构建,有利于科学有效平衡行政许可法律关系各方主体利益关系，实现社会多元化主体多元利益之和谐。
当下,我国行政许可不予撤销制度建设主要存在着不予撤销类型设定不周延的问题。《行政许可法》第6９条第3款仅规定了撤销可能会给公共利益造成重大损害这一种不予撤销类型,但笔者认为,根据行政行为的效力原理及撤销制度的价值宗旨，行政许可不予撤销制度类型还应包括其他诸多类型。?
(四)撤销程序缺失?
“程序不是次要的事。随着政府权力持续不断地急剧增长,只有依靠程序公正,权力才只可能变得让人能容忍。”。以程序法治的视角来审视我国行政许可撤销程序的建设现状,笔者认为，在我国目前统一行政程序法尚未出台的大背景下,除了《行政许可法》中对于行政许可机关作出撤销决定有些零星规定外，有关行政许可撤销程序的规制，总体上还是处于一种缺失状态,仅有部分规章对于行政许可撤销程序作出了零星规定。笔者认为,行政许可撤销程序缺失状态必然会导致行政许可撤销权的无序运作,从而最终会影响到行政许可撤销制度的法制化进程。
二、完善设想
有学者曾针对行政撤销
?权如何规范行使问题,从未来我国行政程序法的建设角度提出应注意在理念上接纳对行政行为违法进行多元化效力评价的观念,分别对行政行为的无效、补正、追认及转换等制度做出规定,从而在范围上限制行政撤销权的行使。?
笔者认为,该学者对于行政撤销权的规范行使所提出的见解,对于规范行政许可撤销权的行使,进一步完善行政许可撤销制度具有非常重要的理论指导意义。对行政行为进行多元化效力评价观念的本质就是在当下要树立一种现实主义法制观,用多元化的利益平衡理念去研究行政许可撤销制度。行政许可作为行政行为中比较典型的复效行政行为,其复效性特点决定了行政许可撤销制度是一个影响行政许可机关、行政许可相对人、第三人以及其他不特定的社会公众在内的多方主体利益的行政行为。因此,行政许可机关在行使行政许可撤销权时必须要始终秉承贯彻多元化利益平衡理念,绝不能简单顾及公共利益或者程序参与方的利益,因为一个“真正的和谐社会是一个中庸的、兼顾各方利益的、采纳各种长处的社会。” 笔者认为，我国行政许可撤销制度的完善,应在秉承多元利益平衡理念的前提下着重从以下几个方面展开:?
(一)规范“利害关系人”启动主体的定位与外延? １.明晰“利害关系人”的“当事人”主体定位。 笔者认为,“利害关系人”的角色定位选择主要有两种,一是“举报人”角色定位;二是“当事人”角色定位。“利害关系人”不同的角色定位会决定行政许可撤销制度的不同走向。因此,如果将“利害关系人”定位于“举报人”角色，行政许可撤销法律关系中的主体只包括行政许可撤销机关、行政许可持有人在内的两方当事人。作为“举报人”的“利害关系人”不是行政许可撤销法律程序的参与主体,“利害关系人”在启动行政许可撤销程序后，就不再继续享有程序参与权。不同于“举报人”的角色定位,在“当事”角色定位模式下，“利害关系人”不仅享有行政许可撤销程序的启动权，而且同时也是行政许可撤销法律关系的主体。“利害关系人”的“当事人”角色定位使得行政许可撤销程序具有了包括行政许可机关、行政许可持有人、“利害关系人”在内的三方当事人。在行政许可撤销程序中,“利害关系人”是有着自身独立利益目标追求的一方当事人,他享有行政许可持有人所享有的一切程序权利。因此,笔者认为，从进一步保障“利害关系人”程序参与权,扩大行政许可撤销程序的开放性角度出发，立法机关宜通过进一步修改完善《行政许可法》来明确撤销程序中的“利害关系人”的“当事人”角色定位。 ２.细化“利害关系人”外延，基于类型化实现具体化。? 针对行政许可撤销制度存在的“利害关系人”概念不确定问题,笔者认为,为有效确保依申请模式下行政许可撤销制度的有效运行,立法机关应首先细化“利害关系人”的外延，通过“利害关系人”的类型化实现具体化。通过刚性的列举式立法体例对“利害关系人”类型加以规定，以此来最大限度地压缩行政许可机关在“利害关系人”这一概念判定问题上的行政自由裁量权，压缩其恣意空间。这是依申请模式下行政许可撤销制度得到有效运行的基础与前提。笔者认为,行政许可撤销法律关系中的重点“利害关系人”类型主要应当包括相邻权关系中的利害关系人、竞争关系中的利害关系人、契约关系中的利害关系人、人格权、身份权关系中的利害关系人、知识产权关系中的利害关系人等。?
除此而外,立法机关还可通过概括式立法体例对其他利害关系人类型作出兜底式统一规定,以此来最大限度地来保障“利益关系人”的撤销程序参与权。 (二)完善不予撤销类型设定
笔者认为，根据行政许可撤销权的性质,行政许可不予撤销的类型除了因撤销可能会给公共利益造成重大损害这一种不予撤销类型外,具体还可包括以下几种类型： 1.无效行政许可决定。? 根据行政行为的一般效力原理,当行政许可机关作出的行政许可决定存在重大且明显违法情形时，此时的行政许可决定在本质上是一种无效行政决定，行政许可决定自始就不发生法律效力。无效行政许可决定与可撤销行政许可决定之间在违法程度、效力先定性、义务人遵守程度、时效制度等方面存在着本质的差异。而这些本质差异的存在决定了对于无效行政许
? ?
可决定与可撤销行政许可决定的矫正、修复手段的不同。由于行政许可撤销制度运作的一个重要前提就是违法行政许可决定成立并已发生法律效力。因此,笔者认为,当由于行政许可机关或者其他有关主体的过错导致行政许可决定自始无效时,适用行政许可撤销手段来对违法行政许可进行矫正是不符合行政行为基本效力原理的。而对于无效行政许可决定的矫正与修复,笔者认为只能够通过违法确认的方式进行。因此，无效行政许可决定并不属于行政许可撤销类型。理论与实践的滞后导致了《行政许可法》在设定行政许可撤销制度时未能将无效行政许可决定明确排除在行政许可撤销制度适用情形之外。 ２．失效违法行政许可决定。
根据行政行为的基本效力原理，失效违法行政许可决定有别于无效行政许可决定。就行政许可撤销制度中的失效违法行政许可决定而言,是指行政许可机关作出的行政许可决定虽存在违法情形但仍然具有法律效力且在行政许可机关启动撤销程序之前,行政许可决定已因行政许可有效期限等原因失去法律效力。同样，基于无效不可撤销的行政行为基本效力原理,失效违法行政许可决定也不能被纳入到行政许可撤销制度的适用范围。 ３．可补正违法行政许可决定。
所谓可补正行政许可决定是指为维护公共利益、追求行政经济与效率，行政许可机关对于违法的行政许可决定并不必然地通过撤销手段来进行纠正，而是在一定条件下,通过一定的措施来消除违法行政许可决定的违法性，使其转变为合法行政许可决定。行政行为的补正制度在各国行政程序法中称谓不一。德国、我国台湾地区行政程序法称之为“补正”,葡萄牙和我国澳门地区行政程序法称之为“纠正”,日本行政学称作“治愈”。不管使用什么字眼，其含义为:对程序或形式违法但轻微的行政行为,通过事后补正剔除其违法性,使之成为合法的行为。［11]
有学者认为行政行为的补正适用条件应界定为:程序上违法但不影响意思表示本身合法性、公正性的行政行为。［1２］笔者同意该学者就行政行为的补正适用条件所作出的界定。而就违法行政许可决定补正而言，笔者认为是指通过对程序或者形式违法但轻微的行政许可决定的补正使得原具有瑕疵的行政许可决定仍然合法有效。有效区别可撤销行政许可与可补正行政许可,将可补正行政许可决定纳入到不予撤销类型,笔者认为，这对于有效保障行政许可持有人的信赖利益,实现形式法治与实质法治的有效均衡具有非常重要的理论与实践意义。 (三）完善行政许可撤销程序?
行政许可撤销权的规范行使离不开科学、合理、规范的撤销程序的保障。针对我国目前行政许可撤销程序建设所存在的薄弱问题,笔者认为,行政许可撤销程序除了应当具备一般的行政程序要件外,应当重点强化以下几个方面的相关重点程序建设: 1.异议申辩程序。
异议申辩程序是指行政许可机关在对行政许可作出撤销决定前告知行政许可相对人、利害关系人拟作出行政许可撤销决定的事实、理由与依据,告知行政许可相对人、利害关系人可以在规定的时间内通过行使陈述权、申辩权、听证权等方式提出异议的一种程序。行政许可撤销异议申辩程序的设置，大大地增强了行政许可撤销程序的开放性，提升了行政程序的公众参与度，行政许可持有人、利害关系人通过告知程序提出自己的不同意见、观点,这必将有利于行政许可撤销决定民主化与科学化的提高，有利于确保行政许可撤销决定在程序与实体上的公正性。行政许可撤销决定公正性的彰显也必然会促成行政许可撤销相对人与社会公众形成认同该撤销决定的心理基础,自觉服从并执行该撤销决定,有效预防和减少行政纠纷。?
２.听证程序。? 由于行政许可撤销决定是对行政许可持有人一种授益行政行为的剥夺,因此,行政许可机关应当谨慎行使撤销权。有学者针对行政撤销权的法律控制曾提出“行政机关作出撤销决定之前,应当告知利害关系人有要求举行听证的权利;利害关系人要求听证的,行政机关应当及时举行听证。行政行为尤其是授益性行政行为的撤销都会对相对人的权益产生重大影响,因而必须通过听证的形式吸收其参与、听取其意见,从而保证行政机关最终的处理决定能够建立在全面的利益衡量基础之上。”[１３］基于此,笔者认为,听证程序应当成为行政许可撤销程序中的一个核心程序,这是因 ?
为听证程序的设置能够为行政许可持有人和相关利害关系人提供一个法定的听取行政许可机关意见以及进行自我陈述意见和申辩质证的制度化平台。这一制度平台在有效确保行政许可机关、行政许可持有人和“利害关系人”同台对话的同时,最终也必然会大大地提高行政许可撤销决定的科学化和民主化程度。?
3.撤销信息公告程序。 监管透明性原则要求行政许可后续监管机关应该适时向社会公布自身产生、获得或者控制的有关行政许可后续监管信息。充分及时有效的监管信息公开不仅可以确保监管信息及时向社会公众传递,使得监管机关的监管行为及时得到社会公众的监管,预防与治理腐败,而且还使得社会公众的行为有了稳定的行为预期,减少了监管成本和社会成本。[14]撤销制度作为行政许可机关进行后续监督的一项重要制度,基于这一制度所形成的各种监管信息对行政许可监管机关、行政许可相对人以及与行政许可相关的不特定的社会公众都具有非常重要的规范、指引作用。
行政许可撤销制度作为一项行政许可后续监管制度在我国建立时间还不长,尚有许多理论与实践问题值得探索与研究。只有不断深入挖掘、剖析当下撤销制度所存在的问题,并针对性地提出相关解决完善方案,行政许可撤销制度运行质态方能得以提升,行政许可机关行政许可后续监管能力方能得以提高，行政许可价值宗旨方能得以最终实现。
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