[摘 要] 本文根据作者长期从事农村工作的经验，对当前我国粮食生产形势作了比较系统的分析，从基层的角度剖析了国家现行粮食政策在执行中遇到的问题，并就如何调动农民种粮积极性、稳定粮食生产、保障国家粮食安全，提出了一系列的意见和建议，供农业和农村工作者参考。
[关健词] 粮食生产；问题；建议
我国每年粮食生产量和消费量分别在5亿t以上，各占世界粮食产量和消费量的四分之一，目前全球粮食贸易总量约2.4亿t，仅相当于我国消费量的四成多。因此，粮食安全不容忽视，粮食自给成为唯一选择。虽然国家对粮食生产越来越重视，2011年实现八年连续增产，粮食价格也总的呈上升趋势，但粮食形势仍然不容乐观。
一、比较效益低下，农民种粮积极性不断下降
1.在产业之间，农业比较优势不断下降
近几年来，非农产业用工紧缺，农民工工资大幅上涨，农业在国民经济中的比重不断下降，农业比较效益不断下滑。在利益驱动下，农村劳动力向非农产业大量转移，从事农业劳动的绝大部分是中老年人，农业的弱势日益突显。
2.在农业种植结构之间，粮食比较优势也在不断下降
根据广东省农业厅调查，2011年广东种粮每亩全年的纯利润为300元左右，与此形成鲜明对比的是，蔬菜、水果、花卉、南药、蚕桑等主要经济作物的面积虽然只占农作物面积的30—40%，但产值却占了种植业的60%，经济作物的单位年产值是种粮产值的2倍以上。从农民增收的角度看，发展经济作物效益更加显著。
二、种粮直补能使农民受益，但不能调动种粮积极性
国家对粮食生产长期实行多种形式的补贴，自二00四年以来，实行种粮直补，将补贴款直接发放到农民手中。此举能让广大农民直接受益，因此受到普遍赞同，但从实际效果观察，种粮直补已演变为普惠式的政府福利，没有起到政策的杠杆作用，其结果无法实现中央的政策目标，其过程的公平性和可操作性也值得商榷。
1.种粮直补未能真正起到调动种粮积极性的作用
种粮补贴目的是调动农民积极性，以稳定粮食生产、保障粮食安全。但实际操作中，比较普遍和可行的办法是，以政府掌握的土地承包面积为依据，按政策规定的标准，将补贴款发放到农民手中。这样补贴就成为普惠制的耕地补贴，已经背离了制定政策的初衷，人们在领到补贴款的同时，仍会根据市场导向选择种植结构，此时，种粮补贴不再是鼓励粮食生产的政策，而纯粹是增加农民收入的福利。
2.现有补贴力度不足于调动种粮农民积极性
2011年，中央及地方各级落实到本地的农资综合直补56元/亩、种粮直补4.45元/亩、良种补贴15元/亩，合计75.45元/亩。按每亩产量900斤计算，每斤稻谷所获补贴只有0.08元，远远低于市场价格波动幅度。同时，该补贴标准也不足于抵销化肥、农药、农膜、柴油等生产资料上涨及人工成本大幅提高带来的负面影响。
3.面积核实工作难度相当大，现有管理体制无法保证政策落实的公平性和严肃性
一是现有耕地面积为历史数据，现在政府掌握的土地面积数据，是以上世纪五十年代土地改革的面积为基础，经过几十年的加加减减形成的统计数据，与实际面积已有较大出入，补贴政策规定以实际播种面积为依据，实际面积如何核实成为难题；二是在市场经济体制下，农民的种植意愿受利益导向调节，而且有高度自主权，要准确核实每户农民每年种植结构变化情况也面临相当大困难；三是农村土地流转的普遍性和流转方式的多样性，使该补给谁的问题难于准确核实，对补贴政策的正确落实形成挑战。
三、基本农田保护政策只能保证耕地存量，但不能保证粮食生产规模
国家为了保住耕地18亿亩红线，实行基本农田保护制度，规定在保护区内实行“五不准”，较好地保护了耕地总量。但由于种粮效益低，生产条件差、产量低的地段甚至亏本，在保护区内撂荒丢耕现象随处可见，粮食种植规模事实上在逐年萎缩。
四、耕地占补平衡政策只是理论和统计数据平衡，新开发土地基本不能实现耕地功能，且与生态保护相矛盾
为了解决建设项目用地与耕地保护之间的矛盾，国家制定了“占一补一”的制度，目的是通过土地整理、复垦和开发，加大补充耕地的力度。但现实中新开发的基本上是贫瘠的、无灌溉条件的山坡地，不但无法达到耕地标准，而且破坏了生态环境，造成新的水土流失，受益的只是土地开发者和地方政府。
五、出口管制政策在非常时期作用明显，但从长远来看并不能保障粮食安全
2007年国际粮价暴涨，而国内粮价平稳，最终形成国际国内粮价悬殊2—3倍的局面，原因是我国实施了出口配额等管制措施。从当时的粮食安全角度看是保证了国内的市场稳定，但也过度的抑制了粮价，扭曲了市场，压制了农民收入的提高。从长远的角度看是抑制了农民的种粮积极性，反而不利于粮食安全。
六、国家虽然逐年加大投入，但仍无法改变农业生产条件和生产技术双重落后的困境
2011年中央预算涉农投入9890万元，对比上年增加1760万元，增长21.7%，但占预算总额的比重仅为9.78%，而且对比上年下降了0.25个百分点。现有投入规模难于扭转国家长期以来对农业欠账形成的困难局面。
粮食生产关系社会稳定和国家安全。国家既要保障粮食供应充足，又要避免谷贱伤农；既要调动种粮积极性，又要防范国际市场的冲击，还要符合WTO规则。要实现以上目标，必须在保证耕地一定保有量的前提下，加大政府投入，充分考虑政策的杠杆作用、操作成本和可持续性，尽可能采用绿箱政策，重点加大对农业科技、农村教育、农村基础设施和环境保护等高回报领域的投入，以改善生产条件，提高技术水平，降低生产成本，提高粮食产业的经济效益和综合竞争能力。
七、提高粮食价格，调动农民种粮积极性
价格始终是调节生产最灵敏的杠杆，粮食价格的提高，应足于抵消生产资料价格及人工成本上涨造成的负面影响。因此，应根据生产资料价格上涨、粮食与经济作物比较效益情况、农民得到社会平均利润等综合指标，合理确定粮食最低收购价并畅开收购，保证种粮农民的实际收入跟上社会经济发展水平，真正缩小工农业产品剪刀差，农民才有继续种粮的动力。
八、增加粮食储备，保障粮食市场稳定
供求关系是影响价格走向最重要的因素，应发挥粮食风险基金的作用，加快建立健全供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系，增强粮食吞吐能力，适度控制粮食进出口，以调剂国内粮食余缺，有效调节粮食市场，保障粮食安全，发挥粮食资源的最大效益。
九、加大基础设施投入，降低生产成本
大力加强农田水利、道路等基础设施和粮食生产基地的建设和管护，改善生产条件、创造良好的生产环境、不断提高抗御自然风险水平，提高综合生产能力。
十、加大科研投入，提高生产效率
要将科技研发、成果转化、技术服务与示范推广有机结合起来，加大科研成果的转化力度，坚持高产、优质、高效、生态、安全并重的原则，改善农业生态环境，提高土地单位面积产出能力，实现粮食产量、质量和效益的有机统一。
十一、完善土地制度，促进土地流转
一家一户守着几亩田的经营模式已无力支撑农村经济的发展，只有实行适度规模经营，才能更好地承接现代科技和资本的投入，进一步提升生产能力。因此，应完善土地制度，创新经营机制，促进社会分工，鼓励农民在有偿、自愿的前提下实行土地流转。鼓励社会资金投入，实行企业化经营，实现规模效益。
十二、加大税收优惠力度
对生产资料及粮食加工行业实行更加优惠的税收政策，以降低粮食的生产成本和消费价格，提高产业竞争力。
十三、加大对粮食主产区的财政转移力度
粮食产业对地方财政的贡献率低，要调动地方政府对粮食生产的积极性，必须在财政领域建立以工补农制度，加大对产粮区的财政转移力度。
十四、加大对灾害防治和农业保险的投入
建立科学可靠、高效运转的灾害预警系统和功能齐全、反应灵敏的应急机制，提高处置突发灾害的能力；加强病虫测报，推广统防统治，提高病虫防治水平；健全农业保险和灾害救济机制，提高抗风险能力。
十五、加大对农村教育和生活环境的投入，缩小城乡差距
协调城乡发展，提高农村教育水平，改善农村生活环境，提升农村的综合竞争力。