有关森林资源林木采伐行政许可制度研究（十）

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关于森林资源林木采伐行政许可制度的研究

老挝的木材出口与森林采伐配额制度本文是国际环境非政府组织foejapan于2021年3月发布的关于“提高老挝合法木材可信度调查报告”的部分内容，调查得到了日本林野厅的资助。

　一、发展林产业和限制原木、锯材出口为促进国内林产业的发展、促进半成品和成品的出口，老挝政府于1999年、2021年和2021年先后发布首相令禁止原木出口和削减锯材出口。2021年发布第18号首相令，以限制基本加工的锯材出口为目的，又禁止了锯材出口。2021年发布第25号首相令，只允许部分半成品出口。这些命令正在逐步实施。

　为保护半成品及成品的国内生产者，缓解对天然资源的压力，除家具加工外，禁止国外对天然林木材二次加工的投资。在老挝，加工木材分为以下4类：完全未加工的原木（maithone）；加工成板、厚板及柱等的木材（maipehoup）；大致加工过的木材（kheungsamlethout）；以胶合板、家具部件等某些形式组合的木材（maisamlethout）。2021年时如果有老挝政府的特别许可等，加工成板、厚板及柱等的木材出口是合法的，但以后被禁止。

　为利用“共同有效优惠关税协定（cept）”的优惠税率，许多木材相关产品临时从例外品种转为对象品种。这样，5%～40%相关产品的关税在2021年之前降至0%～10%。这是为进一步提高老挝木材产业区域竞争力的一项措施。

　除了为今后供应木材促进造林的各种计划外，老挝还采取了2项与木材业界有关的措施：一是利用造林木的所有木材加工向外国资本开放（pmdecreeno.46/2021），二是让木材加工厂开展适合自己规模的造林（pmorderno.18/2021）。

　二、森林采伐与木材出口程序作为社会经济发展计划的一环，老挝政府制定了全国森林采伐计划，并得到议会的通过。国家林业局根据各省、地方政府及特别区的申请和森林经营计划，提出采伐议案并分配采伐量，以此决定国家森林采伐计划。计划要考虑到发展和预算的需要及制材厂的要求，但现在缺乏综合性的经营计划，只能顾及不到一半的生产林。所有的采伐必须在生产林界内按照经营计划进行。根据生产林可持续管理政令第 9、10条规定，严禁经营计划外的采伐和违反森林法及其实施规则的采伐。

　老挝公共采伐程序始于所有全国规模的采伐分配。全国每年的采伐配额，由各省农林局将本省的制材业者、家具制造业者以及其他木材加工业者申请的木材采伐量和省申请的当年木材采伐量上报给国家林业局（dof）。这些申请是经各省农林局和省长批准后上报的。国家林业局受理这些申请，分配各省的采伐配额。根据省及企业的信息，将给省的配额分给企业。采伐配额只分配给老挝的企业，并指定允许采伐的森林。对于许可采伐的地区是否有足够的种类和数量，企业通过省农林局提交证明。这些证明由企业要求进行实地调查的政府森林官员负责。

　虽然考虑商业性采伐只能在全国指定的生产林中进行，但如果有老挝政府的许可，在其他地区也可以采伐。例如，那盖高原的南吞2号水电站建设就采伐了70万m3以上的木材。又如在南部的塞公省，有关塞加曼3号大坝项目的采伐超过20万m3。

　老挝政府将采伐配额分给各省后，省政府再将配额分给乡。以前，省政府可以自己批准采伐配额，所以农林局和有关高级官员就有受贿的机会，但近5年情况有所好转，对个人和乡以外的所有配额均由中央政府农林部（maf）和林业局（dof）分配。但也有例外，占巴塞省政府就拥有采伐许可等重要权限以及要求企业依据中央政府分配的配额进行采伐的权限。政府与企业均签订省一级的合同。而阿速坡省则例外，乡政府有更大的权力。由此可知，分配采伐配额的权限各省不同。

　采伐合同签订后，接受配额的采伐企业要向省农林局报告，并由其工作人员现场监督采伐的全过程。采伐后，木材从林内的第一贮木场转运到第二贮木场（专用木材贮木场）。在第二贮木场由政府的森林负责人登记木材数量和种类，确认记录与配额是否相符。确认相符后由政府职员盖章，在向政府支付手续费后，就可以合法地将木材运到制材厂及工厂（也称为第三贮木场）。手续费根据在第二贮木场登记的数量和种类决定。

　过去，用于出口的木材可以直接运到边境，但最近几年严禁手续不全的木材出口，但也有例外。政府有关人员可以毫无理由地随意许可无手续的木材出口，这样可以从企业那里换取好处。

　 2021年颁布的第17号首相令规定，政府的森林负责人权限仅限于第二贮木场之前，第三贮木场即加工阶段的权限属于商务部。

　出口商即使加工部分木材用于出口，也要得到省商务科、农林局和省长的许可。农林局负责确认木材的数量和种类、中央政府的配额许可与出口配额是否相符，然后由省长最后批准。省商务科征收30%的出口税上交国家财政部。

　批准出口的木材制品在运往边境的途中需接受检查。检查站人员由森林检查局、税务、警察及省商务科的人员组成，他们有各自的职责和权限。在占巴塞省主要道路沿线设有5个检查站。与边境的政府职员不同，这些检查站的政府职员不领取日薪，但可以收取在各种文件上签名的手续费。

　在边境，政府职员对木材数量和种类、商务部和省的出口许可证等要进行多次核实，然后在运输车上做印记、登记汽车牌照，防止其他车辆混入其中。此外，还要检查各车辆的许可证。

　在边境需要支付小额的手续费，履行完所有手续后如果支付全额出口税，边境的政府职员才允许木材出境。出境后由进口国管辖。

　出口商的利害关系自木材出境后仍一直延续。在泰国，进口的木材送到工厂后，一般由泰国进口商和老挝出口商共同进行检查，双方代表各自企业的利益。这样做可以防止进口方工厂负责人压低木材等级，或过高评估木材数量。泰国企业要向老挝的检查人员支付每日的餐饮费（约100～500泰铢，合2.5～12.5美元）和负责安排住宿（通常为3天）。老挝的出口商回国后上缴木材货款，出口程序结束。

　三、采伐配额制度老挝除了生产林采伐配额外，还有其他种类的采伐配额制度。生产林采伐配额和水利发电开发采伐配额每年都有所变化，但后者一直占有很大的比重。

　 1.开发采伐配额（quotaphatthana）开发采伐配额也称援助采伐配额（quotasouayleua），即因建筑、道路等基础设施建设的木材采伐配额，有很多数情况是根据省政府与越南企业的协议（中介有时是越南政府）进行的。现在，采伐配额全部由中央政府决定，但大多数情况下首先由乡和省协商，最后由中央政府批准。

　二、三年前，越南企业等和采伐量由乡和省政府决定。越南参与的企业私企很少，大多数是与政府合办的企业。

　开发采伐配额与其他特殊采伐配额一样，企业经投标后获得合同，但实际上向政府相关人员支付一定数额的金钱、凭借个人或家族的关系也能起到关键作用。

　开发采伐配额有很多案例。如2021年越南嘉莱黄英股份公司（hoanganhgialai）取得了以长期种植橡胶为目的的经济土地使用权和3年30万m3的采伐许可。这一配额由老挝政府发给，是作为对该公司为建设万象东南亚体育比赛运动员村提供贷款的回报。另一个案例是，2021年占巴塞省政府为了回报越南开发商对在makchanhstream附近的巴色乡建设“thongkalong开发区”的支援，许可其采伐1万m3木材。中央政府也批准了这一采伐。老挝政府允许越南人在老挝企业工作，但法律上不允许越南企业在老挝取得采伐许可。因此，在本案例中采取的是转让的方法，老挝企业首先要取得采伐许可，然后作为对支援开发区建设的回报，将1万m3木材与利益部分一起转让给越南的企业。

　 2.种植园建设采伐配额（quotatatmaiyousampathanthidin）种植园建设采伐配额缘于近年来为种植橡胶等木本作物而建设大规模商业种植园。像这样的配额10年前几乎没有。老挝政府以工业用作物为对象授予经济土地使用权时，通常使用权包含的仅为土地耕作权而不包括采伐许可权。投资主体除草后种植树木，其他企业负责从允许使用的“荒废林”中采伐畅销的木材并运出。但实际上，当地社区利用的森林及传统的循环型刀耕火种恢复期的森林有时也被认为是“荒废林”。

　采伐管理一般由乡政府负责。根据规定，在种植橡胶等工业用作物时应接受乡政府追加的采伐配额。因此乡政府要处理好授予林区的大规模土地使用权问题。需要注意的是，与二、三年前不同，省和乡政府没有在被授予土地使用权地区的采伐许可权，只是在中央政府许可后，接受委托负责管理。即只有中央政府可以授予土地使用权。

　近年来，寻求用于农业企业化的经济土地使用权的外国投资主体有所增加。特别是以种植橡胶为目的的使用权的授权有所增加，老挝南部出现了各种各样的环境、社会文化和经济问题。橡胶种植园建设正在老挝全国开展，特别是在南部巴色地区适宜种植橡胶的占巴塞省的bachiengchaleunsook乡开展的尤其迅猛。已有越南的3家企业在此开发了数万公顷的橡胶种植园。橡胶种植的迅速扩大使许多独立的小农户失去了土地，成为粮食短缺、就业不稳定的种植园工人。（李星） ■木材加工业老挝的木材加工业在国家经济和地方就业方面有以下重要意义：①木材加工约占gdp的6%，占制造业产值的32%；②2021年木材特许权使用费占国家收入的15%；③木制品出口额达7800万美元，占正式出口额的25%（含木材出口额）；④木材加工业就业人数2.2万人，占整个制造业就业人数的20%。

　据2021年7月制定的“2021年老挝林业战略”，2021年老挝有160家制材厂和胶合板厂，每年木材加工能力约100万m3，但实际加工木材仅为20%。大型工厂主要分布在中部和南部，大多从事制材、干燥及二次加工作业。大型工厂的锯末和厚板用于燃料，而小型工厂（加工能力5000m3以下）的副产品几乎都用作燃料。当地社区也将副产品作为薪材利用。

　木材加工厂大多属于民间所有，国营企业只有几家。在业内还没有具有较大垄断能力的大企业，但老挝中部和南部的一些大型工厂对森林资源有较大的影响力。

　木材加工业者为了交流商业信息和研修等成立了木材生产组织。在邻国的交易商和买方占优的地区，这一组织可能会主导买卖市场。

　 ■木材生产与消费据“2021年老挝林业战略”数据，2021—2021年木材生产量为年均23万m3，年可处理木材约46万m3，但因为木材供应不稳定、机械老化和频繁停工等，实际处理能力不足50%。

　当地居民的木材采伐量统计起来很困难，所以不能准确地计算出国内的木制品消费量。虽然很难统计，但据推算国内年消费量为20万m3，平均每千人37m3。生产的木材90%用于出口，剩下的2.3万m3用于国内消费。国内消费的大部分木材由小规模生产者提供，在900多家家具厂加工成家具、门及日常用品。加上当地居民的采伐合计供给国内加工用的木材估计每年约80万m3。