宪政体制下我国信访制度重构(1)

时间:2020-09-22 14:39:26 手机站 阅读量:

宪政体制下我国信访制度的重构(1)

在我国目前的情况下,信访民众表达意见和愿望最经常 选择的方式,如果按照法律和规章制度, 严格执行合法程序, 它是现行条件下的合理的替代性救济措施,也是公民行使宪 法确认和保障的基本民主权利的重要制度渠道。但是在实际 政治生活中,却遭遇了 “信访洪峰”的制度困境。本文试从 宪政体制的角度出发,在法治化的大趋势中,如何使信访制 度的改革朝向“委托一代理”这种代议制民主关系得关系架 构发展,从而使我国的行政救济制度真正法制化,规范化, 本土化。

XX年《凤凰周刊》关于“北京上访村”的报道,引起了 我们对“上访”这一政治生态现象的关注 1。在与被称为“上 访村民”的上访群众的接触中,在深深地被他们的生存境态 的困厄和背后故事的辛酸所震撼的同时,我们将眼光投向了

“信访”这一制度内申诉救济渠道的历史、现状和可以发展 的未来——

一、概念和理论综述

为了更好地进行课题研究,在课题开始阶段对本课题涉

及到的一些重大问题说明如下:

概念与历史沿革

1.基本概念

信访。新华字典里是如此解释信访的:其“是用写信的

方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关

了解和反映情况或申诉冤屈。”根据1995年10月28日国务 院发布的〈〈信访条例》,信访是指公民、法人和其他组织米 用书信、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上各 级人民政府所属部门(或称各级行政机关)反映情况,提出 意见、建议和要求,依法应当由有关行政机关处理的活动。

上访。与信访的定义相比,上访更具通俗语言的意义, 即指“群众到上级领导机关反映情况或申诉冤屈请求解决问 题”,是一个带有行动意向的词汇。

信访人。在〈〈信访条例》中,信访人是指采用书信、电 话、走访等形式向各级行政机关反映情况,提出意见、建议 和要求的公民、法人和其他组织。

信访制度。信访制度是关于信访活动行为规则的总称。

 信访制度可归于“公共行政”的范畴,因为就最广的意义而 言,“公共行政”不仅包括立法、司法,而且包括受到法律 规范制约和授权等限定的政府的活动。信访表现在行政领域, 是现代国家为公民提供的补救措施,公民通过获得司法行政 中的补救,以保护其利益 2。

信访工作。信访工作实际上是实现政治需要的一种手段 都为经济基础、国家政权和社会制度服务 ,通过国家机器去

协调去规范各种社会关系,以期达到维护社会秩序、社会稳 定和让人们过上安居乐业的社会生活的目的。

2.信访制度的历史沿革

新中国成立后,政务院 1951年6月7日颁布的《关于

处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度 正式确立的起点。

信访制度是中国共产党成为执政党之后,创造的一种特 殊的人权救济方式,该制度的演变经历了三个阶段:一是 1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的 信访受到政治运动的制约,每逢政治运动一开始,来信来访 猛增,其内容主要是揭发他人的问题;到运动后期及运动结 束后相当一段时间里,反映运动中存在的问题或要求落实政 策的信访开始增多。二是 1979年1月至1982年2月的拨乱 反正型信访。在这一时期,信访迅速从国家政治生活中的边 缘位置走到了中心位置,信访的人数之多,解决问题之多, 都是史无前例的,主要内容是要求解决大批历史遗留问题, 平反冤假错案。三是 1982年2月至今的安定团结型信访。

 随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成,信访制 度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济 3。

信访在我国政治制度架构中一直是沟通国家机关与人 民群众的制度性渠道,起着平衡社会与国家间信息和回应交 换的功能。尤其在社会大变革和制度大转型过程中,其能否 有效地运行直接影响到国家与社会能否在矛盾与冲突中重 建信任关系,从而在确保社会稳定的基础上,及时有效地解 决关系到人民群众利益的各类问题,提高政府能力与合法性, 推动制度的成功转型。

理论价值及现实背景

信访制度的存在在国家政治生活中有着重要意义。根据 设计初衷,信访部门及其机构开展的相关工作,无论是对党 政机关的纪律检查、工作监督,还是对民意反映、社会稳定 的位次保障,都发挥着相当重要的作用。

信访部门通常是民意最为集中的地方,信访问题是社会 问题的窗口,是观察所在单位和领导存在问题的镜子。一切 解决社会问题、做群众工作的党政机关,群团组织,公检法 机关,经济管理部门,可以说如果离开了信访问题将无法工 作,无法正常运行,更谈不到依靠群众,从群众中来,从实 践中来和调查研究。信访工作在国家政治生活中发挥了重要 的作用,在纪检监察、反腐败、党风政风建设、社会问题调 查、了解民情民意、保持社会稳定方面甚至发挥了无可替代 的作用。据统计,仅自1 9 9 3年1月至 1995年3月,全 国纪检监察机关共受理群众信访举报3 1 0多万件次,获得 重要案件线索1 2 . 8万多件;在各级纪检监察机关立案查 处的违纪违法案件中,有8 3. 8 %是由群众信访举报提供 的线索。与此同时,各级信访举报工作部门通过监督催办和 直接查办,查处信访举报案件近5。万件 3。

信访部门因为其作用的特殊, 往往扮演了 “社会安全阀” 的角色,发挥了民意的“出口”的作用。它往往是各苦主在 选择游行、抗议等示威性活动前所采取的最后的措施,而且 在事实实践中,各信访部门往往在政府部门中披上“独立设 置的行政机构”、“领导直接过问”的色彩,因之被民众目为 在各种尝试均告失败的情况下最后一道可以尝试的、且成功 率也不低的“制度内措施”。所以一方面各种民意纷涌至信 访部门,如果信访工作行之有效,可以收到排解民愤,在制 度内就把许多可能引发更严重后果的社会问题解决了;另一 方面通过对大虽的信访案件的调查统计可以很直接地了解 到现时的民意的焦点,以及党政机关应该重点解决的社会问 题。如,在对“上访村”的初调查中,我们发现城市拆迁所 引发的行政侵权和经济违法案件在众多上访问题中相当突 出,这在一定意义上反映了时下在全国各地存在的典型社会 问题。通过了解它,适时出台相关措施、法规和行政管理办 法可以起到“预警”的作用。正因为信访部门的重要功能, 因此无论是政府部门还是公民群众,都给与了高度期望。

但是,在现实中,信访制度未极大充分地发挥其设计之 初所寄予的重要功用,民意疏导作用乏力,反而在现实政治 生活中面临着不断的冲击和挑战。 “上访洪峰”的问题近期

变得愈发突出。在 XX年中,虽然有“非典”疫情,但是非 典过后,外地群体访增势迅猛,数虽同比大副上升,七、八 两个月,国家信访局等中央信访部门,共接待外地进京群体

访533批,11878人次,比去年同期 457批,9235人次分别

上升17僧口 29%共发生外地群体访进京后直接到天安门, 中南海等重点地区聚集上访 76批,1357人次,比去年同期 22批,441人次分别上升了 245嘛口 208%更为极端的事例 是,外地上访个人到天安门、中南海地区采取自焚、自杀、

下跪喊冤、冲闯新华门、警戒线等极端行为制造影响情况异 常突出,七、八两个月发生外地上访人到天安门地区、中南 海周边极端事件发生 43起,59人次,比去年同期25起,38 人次,分别上升72嘛口 55%5

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