对现行陪审制度的分析
与思考
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对 现 行 陪 审 制 度 的 分 析 与 思 考
作者：程安营发布时间：2011-03-01 10:00:31
人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，是国家审判机关吸收普通公民参 与刑事、民事和行政案件审判的一种司法制度。人民陪审员制度是我国司法民 主的要求，是我国始终坚持走群众路线的重要体现，也是司法公正的重要保 障。人民陪审员制度是司法民主化、人民当家作主的具体体现，是人民群众监 督法院审判工作，确保司法公正的基本途径，也是对人民群众进行法制教育、 宣传法律的重要形式。不可否认，我国现行的陪审制度，也确实存在着一些问 题，现作如下分析。
一、当前人民陪审员制度存在的问题
（―）立法层面的问题
中华人民共和国成立后，就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。1951年的
《人民法院暂行组织条例》、1934年的《宪法》和《法院组织法》，1975年和 1978年的《宪法》都对陪审员制度作了明文规定；1979年通过、1983年修正 的《人民法院组织法》和1979年通过、1996年修正的《刑事诉讼法》重申了 过去宪法和法律关于人民陪审制度的有关规定；1982年试行、1991年通过的
《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审制度作了规 定。另外，国务院、最高人民法院和司法部等有关部委以及一些地方人大，专 门就贯彻实施人民陪审员制度制定出台了一系列的规范性文件和地方性法规。
但现行的法律法规中有关人民陪审员制度的规定仍然存在一些问题：
1、人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。作为一国根本大法的宪法，其内容 应当是规定国家的基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民 主的重要内容和标志的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作 为国家司法制度的一个基本原则，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中 加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前?三部宪法都对人民陪审员 制度作了规定，只是在不同的时期语言表述有所不同。现行的1982年宪法却未 规定人民陪审制度，迄今为止对宪法进行了3次修正，也均未提及人民陪审制 度。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势 下，这种情况不能不说是一种立法上的缺陷。
2、现行法律对人民陪审员制度的规定表述混乱。我国现行的涉及人民陪审员制 度的四部法律一一人民法院组织法和三大诉讼法，对人民陪审员制度的规定表 述相当混乱。主要表现在以下儿个方面：第一，关于人民陪审员制度是否作为 一项基本的司法制度表述不清。1979年的法院组织法第九条曾规定“人民法院 审判笫一审案件实行人民陪审员陪审的制度”，但1983年修正时却删除了这一 规定，其对应的关于合议庭的规定"人民法院审判第一审案件，由审判员和人 民陪审员组成合议庭进行”修改为"人民法院审判第一审案件，由审判员组成 合议庭或者山审判员和人民陪审员组成合议庭进行”，这样在第一审案件中山 人民陪审员必须参加合议庭就成了可参加可不参加，从而使人民陪审员制度由
“应当”变成了 “可以”，进而使该项制度成了 “可有可无”。现行的刑事诉 讼法第十三条规定“人民法院审判案件，依照本法实行人民陪审员陪审的制 度”，仍然把它作为一项基本制度。而在其第一口?四十七条审判组织中，乂把 原来（1979年刑事诉讼法）规定的“审判第一审案件山审判员和人民陪审员组 成合议庭”修改为"由审判员组成合议庭或者山审判员和人民陪审员组成合议 庭”，与法院组织法的规定保持了一致，使这项制度也成了 “可有可无”。在 同一部法律内这两条的表述似乎有前后相互矛盾之嫌。民事诉讼法和行政诉讼 法都没有把人民陪审制度作为一项制度来规定，也都只是在审判组织中作了
“可有可无”的规定。山此看来，现行法律关于人民陪审员制度地位的规定确 实有些尴尬。第二，关于在哪一审级的审判中可以采取人民陪审员制度的规定 不一致。在现行的法院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法都明确规定审判笫一 审案件可以实行人民陪审员制度，但在行政诉讼法中却没有规定。有学者认 为，这是法律赋予行政诉讼以更大的灵活性，即行政诉讼的第一审和第二审案 件均可实行人民陪审员制度。笔者不敢苟同，因为法律并未明文规定行政诉讼 的第二审可以实行人民陪审员制度，并且如果行政诉讼案件的笫二审可以实行 人民陪审员制度的话，也是与法院组织法的基本规定不相符，在立法上是相互 矛盾的。笔者认为，这是行政诉讼法在立法上的一项差错。第三，现行各部法 律对“人民陪审员”的表述不尽一致。法院组织法第十条、第三十八、第三十 九条和刑事诉讼法第十三条、第一百四十七条都表述为"人民陪审员”，而民 事诉讼法第四十条和行政诉讼法第四十六条都表述为“陪审员”。法律语言应 当是高度严密和统一的，出现这样的问题有损法律语言表述的严肃性，不能不 说是立法上的瑕疵。第四，现行各部法律对于人民陪审员的权利、义务的规定 表述不一。民事诉讼法规定人民陪审员在执行职务期间与审判员有同等的权利 义务，而法院组织法和刑事诉讼法都只规定有同等的权利，没有“义务”二 字。行政诉讼法对此干脆不作任何规定。这是否意味着在不同的诉讼程序中人 民陪审员的权利和义务不相同呢？当然不是。从法理上讲，任何时候权利义务 都应当是一致的。这些问题都应当在立法上进一步修正完善。
3、现行“聘请特邀陪审员”的做法没有法律依据。现行法律中，法院组织法第 三十八条规定了人民陪审员的产生：“有选举权和被选举权的年满二十三岁的 公民，可以被选举为人民陪审员，但是被剥夺过政治权利的人除外。”同时赋 予了其职权：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的 组成人员，同审判员有同等权利。”这说明，人民陪审员是经选举作为人民群 众的代表参加审判案件，行使国家审判权力的人。人民陪审员在执行职务期 间，作为合议庭的成员与审判员一样对案件的处理行使同等权力。审判权是国 家的重要权力，根据立法法的有关规定，该项权力的行使只能根据法律的规 定。现行的法院组织法只规定依法选举产生的人民陪审员有权行使审判权，没 有规定“聘请特邀陪审员”可以行使审判权，也没有授权人民法院可以自行
“聘请特邀陪审员”参加诉讼。因此，LJ前一些规范性文件和地方性法规规定 的“聘请特邀陪审员制度”，虽然在实际审判工作中起到了较好的社会效果， 但这种做法却没有法律上的依据，亟待从立法上予以完善。
4、人民陪审员制度没有专项立法。现行的人民法院组织法关于人民陪审员的规 定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和陪审员产生的程序等没有具体规 定，陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推 行审判方式改革后，这种情形更为明显。由于没有法律依据，各地对于人民陪 审员履行职责的经济补助标准各不相同，很多情况下，补助很少其至没有补 助。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方已名存实亡，流于形式，甚至 根本就不搞陪审。因此，亟须出台《人民陪审员法》，就人民陪审员的资格条 件、选举程序、任职资格、职责范围、权利义务、管理与培训、经济保障等具 体问题作岀具体规定，以便于在司法实践中操作。
（二）制度设计上的不足
1、陪审员职权不明确，不能与法官形成制约关系?按照我国有关法律的规定，人 民陪审员在法院执行职务期间，与法官享有同等的权利。然而,陪审员在审判中 究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出明确的回答。这就使陪审员的具体 运作没有具体的法律依据,也使其地位没有了保障。在实际中,法官往往在庭审 时安排陪审员宣读一些程序性文字材料，如有关案件当事人权利的规定等,就算 陪审员参与审判活动了，在作出判决时，虽然陪审员有着与职业法官平等的表决 权,但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识,从而自然地产生一种权威屈 从心理,在表决时总是遵从职业法官的意志。这样,陪审的作用无从发挥,产生了 陪而不审的现象,陪审员在法庭没有了独立的表决权,就是失去了其应有的作用, 也就不能与法官形成制约关系。这也是近年审判中陪审制度弱化的原因之一。
2、 陪审案件的范围不明确，导致司法实践中的混乱现象。在我国哪些案件陪审 员参与审理,法律没有明确,完全山法官来自行决定，导致法官的随意性过大.实 践中,有的法官有“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑,所以根本不让陪审员参 加,而由清一色的审判员组成合议庭来进行审理；有的即使请了陪审员，对其意 见也是采取“听而不理”的态度，甚至不允许陪审员参加合议，进行表决。正 是山于这种对陪审制度的不正确看法，在实际中，真正吸收陪审员审理的案件 非常少，从而导致陪审制度流于形式，成为摆设，最终名存实亡。这主要是陪 审案件的范围不明确和法官决定的任意性所导致；这也影响了陪审员的工作积 极性。
3、 陪审员任期制不利于体现陪审制度的公正与民主。在我国的法律中，陪审员 一般都采用任期制，而非"‘一案一选”制。而实践中有的陪审员甚至连续担任 陪审员成了所谓的“陪审专业户”。陪审员这样的任期制不利于调动和保持其 参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初衷，不利于发挥陪审员在审判 中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际上成了 "凑数”。
4、 陪审员的选任方式不当。按照我国法律的规定，人民陪审员应该由基层人民 代表大会在广泛征求群众意见的基础上选举产生。但是在LI前的实践中，陪审 员的选举很不受重视。在基层人民代表大会的选举活动中根本“排不上队”， 因此造成了各地人民陪审员选任现状的混乱。例如，有的地方山法院直接邀请 人民陪审员，有的地方让有关单位和团体推荐人民陪审员，等等。在实践中， 当某个案件的审判需要陪审员的时候，负责该案审判的法官在本案陪审员"‘候 选名单”中挑选。法官乐于挑选那些与自己关系比较好或比较熟悉的陪审员的 作法屡见不鲜。这种人民陪审员的选举方式干预过多，与法院的牵连过多，导致 选举出的人民陪审员不能真正对法官监督，对法官的制约作用也减弱了。
（三）审判实践中的问题
1、 陪审员文化和业务素质不高。LJ前，陪审员来自社会各行各业，文化水平参 差不齐。虽然任命时确实经过严格挑选，也是各行业的优秀代表，但要完全按 照全国人大常委会制定的关于人民陪审员的决定中的要求，人民陪审员须是大 专以上学历，难度较大。从实践来看，正式第一学历为大专以上的占少数，加 上他们从事的工作与法律接触较少，对法律知识知之较少，虽然与法官拥有平 等的评议和表决权，但是在对参与审理的案件事实的认定、证据的分析方面也 不一定有完整的认识，因而在案件的处理上，他们的意见不是很明确，陪审员 的地位本身就具有一定的从属性，不少陪审员在思想上就有一种应付差事的想 法，往往是在法官提出意见后予以附合，存在“陪而不审”、“合而不议”的 现象，实际上只起到陪衬作用。
2、 陪审员职权不明确。由于我国有关法律对陪审员在审判中究竟应该具有哪些 职权和责任，只是说与法官具有同等的权力，但实践中陪审员并不清楚有哪些 权利，也很少做到行使权力。这就使陪审员的具体运作没有具体的法律依据， 也使其地位没有了保障。在实际中，法官往往在庭审前通知陪审员参加庭审， 而没有就案件的基本情况进行通报，在庭审时陪审员也就是在审判庭上坐一 坐，就算陪审员参与审判活动了。
3、 陪审员履行职责的时间无法保证，不愿意参加陪审。山于陪审员多数是兼 职，参加陪审要耽误自己的时间，再加上所在单位其至其本人对陪审制度认识 不够，认为陪审只是“陪陪”而已，对履行职责积极性不高，造成不是法院根 据审判需要使用陪审员。司法实践中，有的法院审判Ll标管理考核办法的规定 也使得部分审判人员因考虑到自己的个人利益不愿意使用陪审员。
4、 人民陪审员的办公场所、经费保障落实不到位。目前，在很多基层法院，自 身的业务经费在同级政府中就难以保证，怎么能保障陪审员的补助呢即便能够 保障陪审员的补助费用，关于补助费的发放形式，发放标准也都是模糊的。同 时，陪审员乂没有专门的办公场所，加上个别法院审判人员的责任心不强，陪 审员空跑、等待开庭、无处休息等现象时有发生，这也极大的挫伤了陪审员工 作的积极性。
5、 是陪审员管理机制不健全。由于该院没有成立专门的机构对陪审员进行管 理，仅是各业务庭对本辖区的陪审员进行松散管理，不利于人民法院综合利用 人民陪审员资源。
6、 陪审案件的范围不明确。在我国哪些案件陪审员参与审理，法律没有明确， 完全山法官来自行决定，导致法官的随意性过大导致司法实践中的混乱现象。
实践中，有的法官岀于“怕麻烦、怕监督、怕干扰”的考虑，根本不愿意陪审 员参加，而由清一色的由审判人员组成合议庭来进行审理。从而导致陪审制度 流于形式，成为摆设，最终有名无实，这也一定程度上影响了陪审员的工作积 极性。
7、 人民陪审员可否放弄陪审不明确。对此，实践中有诸多观点。我们认为，人 民陪审员可以在确定前主动放弃其参与审判的权力。但一旦参加审判，就必须 保证按时参加审理案件。“权力行为的Ll的不在于权力主体的利益，而在于公 共利益，弃权必使公共利益受损，有违设立权力的初衷，所以权力不可放 弃”。因此，对人民陪审员的参与审理是强制性的，只要确定其为陪审员后， 则不允许无故缺席。在审理过程中，其承担的职责亦是强制性的，不能随意放 弃。
8、人民陪审员的任期能否连任不明确。人大常委会《决定》笫九条只规定了人 民陪审员的任期为五年。没有规定能否连任。因此从法律上讲，只要符合人民 陪审员任职条件，经法院院长提名，同级人民大常委会任命的，就在当选之 列，就可连选连任。我们认为，人民陪审员与法官的最大区别就是非职业化。
理论认为人民陪审制度有以下优势：1、职业法官由于长期闭门审理案件有可能 变得过于追求学术理论方面的探究和适用，而陪审员比职业法官更接近大众生 活，更具有基层工作和生活的经验，因此，他们参审会更贴近实践，在理论上 更完美，给审判工作注入新的生机和活力。2、陪审员不依赖司法当局的恩惠而 求生，也没有必要为职务升迁而屈从于政治干预。他们往往比职业法官少一些 偏私和顾忌，会更公平地判案。3、最重要的一点，现代社会法律及其运作体 系，已越来越专业化、技术化、职业化，成为律师、检察官和法官把持的过 程。允许各行各业的民众参加到审判中，保持民众的声音，既可以监督法官， 也可防止政府滥用权力，以此保持法治和民主的相互联系。陪审员虽然与法官 共同审理案件，但与法官却不是同一战壕的“战友”，陪审员肩负着监督法官 廉洁公正司法的重要使命，是对审判更为直接和有效的监督方式。陪审员连选 连任显然与上述人民陪审员制度的设立初衷相违背。陪审员连任制不利于体现 陪审制度的公正与民主。在我国的法律中，陪审员都采用任期制，而非似国外 的“一案一选”制。有的陪审员连续担任陪审员成了所谓的"陪审专业户”。
这样不但不利于调动和保持其参加陪审的积极性，也有悖于设立陪审制度的初 衷，不利于发挥陪审员在审判中应起的作用，也失去了人民陪审的意义，实际 上成了 “凑数”。一方面，陪审员连任制的直接结果就是脱离人民群众，陪审 员与人民群众的距离和隔阂山此产生；另一个结果则是陪审员的专职化必然导 致专业化，这使他们迅速向法律职业者演变，而日益摆脱“民间化”和“非职 业化”的特征。这无论从形式上还是实质上都把陪审员与法院和法官利益“捆 绑”在一起，导致陪审员对法院产生归属感和认同感。同时，陪审员也无法起 到对社会和周围人的法制宣传和教育作用。总之，连任只能造就一批“准法 官”，而无法发挥人民陪审员制度的应有功能。其实，陪审员的连任制除了违 背人民陪审员制度的设立初衷外，还会产生其他一些负面效果。山于陪审员在 特定时间内的固定性和总体上的临时性（将来的无保障性），再加上对陪审员 监督措施的欠缺和制度的缺位，给陪审员腐败提供了可能。相比法官而言，这 些陪审员的腐败风险更大，收买成本可能会更低。陪审员连任并不能起到“监 督司法公正、教育民众”的作用，相反，却更容易失去人民群众的信任，失去 人民陪审员制度的民主内涵。因此，建议最高法院在实施细则中明确不可以连 任；或借鉴宪法的规定，任期不超过两届。
9、人民陪审员的培训问题。人大常委会《决定》笫十五条规定："基层人民法 院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，提高人民陪审员的 素质。”这一设定有其合理性。但培训不能试图将陪审员培训成法律专家，这 在实践中既不可能也不经济，且完全损害了陪审员的自然的判断能力，并最终 损及制度设立的初衷。对于人民陪审员的职责定位，主要有三种意见：一是将 人民陪审员在审判活动中的地位、作用定位于参与审判案件，行使与法官同等 的职权；二是人民陪审员不是法律专业人员，不可能与法官发挥同等作用，应 当将人民陪审员的地位、作用定位于对法官审判案件进行监督；三是人民陪审 员参与审判案件，既行使与法官同等的权力，乂对审判活动发挥监督作用。
《决定》认为，实行人民陪审员制度的主要Ll的是通过人民陪审员参与审判活 动，实现司法民主，确保司法公正。对于人民陪审员在审判活动中的地位、作 用，仍应定位于参与审判案件，行使审判权。人民陪审员参与审判，主要是从 不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断。同时 人民陪审员在参与审判活动的过程中，客观上会对法官形成一种监督和约束。
这种监督作用是人民陪审员制度所固有的。关于陪审员的定位，沈德咏就全国 人民代表大会常务委员会《关于完善人民陪审员制度的决定》答记者问中指 出，实行陪审是当今世界大多国家的通常做法，其主要Ll的在于体现司法民 主。
二、完善我国人民陪审员制度的儿条措施
1、严格规定人民陪审员条件和选任程序。人民陪审员除了要年满二十三岁，有 选举权和被选举权，身体健康，坚持四项基本原则等条件外，还要对本案无先 入为主的偏见。陪审员的产生应当是在案件审理前随机产生，这样选出的陪审 员不与法官产生利益冲突，更不与双方当事人有关系牵连，他们能在法庭上根 据自己的意志自由判决，自主的认定案件事实，而不受外界干扰。以公开透明 的方式选任人民陪审员是保证这项工作制度有鲜活的、强大的生命力的重要保 证。它既是人民陪审员担任者基本素质的重要保障，也是赢得人民群众信赖的 基本条件。法院在选任人民陪审员过程中体现要公开、公平、公正的精神。建 议选任陪审员的程序为：一是选任公告公开。利用报纸、电视台、信息网络以 及张贴选任公告等方式向社会公开进行人民陪审员选任的公告，将选任条件具 体而明确、简明扼要地提出来。二是报名自愿。自愿报名者来法院填写报名申 请表（或通过网络下载），申请表中须填写个人基本情况，在一定的期限内进 行报名，凡未填写报名申请表的不具有参加选任的资格。三是资格审查公开。
由法院人民陪审员管理办公室对申请报名人员进行基本情况核实后，按照要求 逐个作出确定，制作选任人民陪审员的决定书。四是社会公示。人民陪审员的 产生必须突出民主性和合法性，对拟任命的陪审员在辖区内的新闻媒体上公布 于众，公示期满无发生有悖于条件要求的反映的予以正式任命。五是任命颁 证。山市人大举行庄重的颁证仪式，通过颁证任命这一形式，增强人民陪审员 活动的社会效果。六是建立档案，加强对人民陪审员的管理和业绩考核。
2、 明确适用人民陪审员制度的案件范围。通过诉讼法的修改程序或在陪审员办 法中明确陪审制度适用的具体案件范围，防止当前的随意化现象。
3、 明确规定人民陪审员的权力范围。人民陪审员到人民法院执行职务期间，履 行下列职责：审阅所陪审案件的材料；参加案件调查；参加合议庭开庭审理案 件或案件的调解；参加案件评议。人民陪审员遇有下列情形，有权向院长或审 判委员会提出意见和建议：审判活动违反法定程序的；认为案件的事实认定或 处理确有错误或者显失公正而在合议庭未能解决的；审判人员未能依法履行职 责的；审判人员有其他违法违纪行为的。
4、 建立人民陪审员专门管理机构。应建立人民陪审员专门管理机构，达到管 理、监督、保障一体化的职能地位，辅助人大从事人民陪审员审批工作，监管 法院聘任陪审员，保障陪审员的经费补助，监督陪审员参审权利的使用。法院 也应明确规定对人民陪审员的奖惩措施及保障制度。法院还应设立陪审员丄作 室，置备法律专业书籍，增强陪审员的工作荣誉感和责任感，法院也应完善一 系列的、行之有效的管理制度来促进人民陪审员制度的发展。
5、 明确当事人申请陪审制度。就某一具体案件而言，是否要Lll陪审员参加审判 法律不宜做岀硬性的规定，应该把选择权交给当事人，若当事人要求陪审，法 官有义务为其找陪审员。这时，应至少有需要数量3倍以上的陪审员供当事人 挑选，候选者要当庭接受法官和律师的询问，从而使当事人在选择陪审员时有 一个了解的机会，当事人对陪审员有申请回避权。这样就真正使陪审制得到当 事人的认可。
6、培训人民陪审员应注重“参与和监督”。在现代法律制度日趋复杂严密、法 律更新频繁、法律体系也越来越庞大的情况下，非专业人士是很难掌握其运用 技术的。对人民陪审员的培训，应以培养陪审员的基本法律意识为Ll标，以明 确陪审员职责为重点，重在增强陪审员审判案件的使命感、责任感，重在参与 和监督，以体现司法民主与公正。培训的内容应包括证据的采信规则、陪审员 的职责和权力、廉政制度规定等基本法律规定。审理案件中遇到的具体的法 律、事实问题，应山法官通过指引予以解决。