摘要：自然资源是物，自然资源使用权是用益物权，其流转可实现对其的永续利用。我国自然资源使用权流转在可交易的权利类型，流转的主体资格和法律条件，审批登记制度，价值评估制度，监督管理等方面存在不足。我国法律应在扩大可交易的自然资源使用权类型的范围，严格主体的市场准入条件，完善权属登记制度，全面实行开发利用规划，建立与之相适应的司法制度，采取环保激励措施等方面予以完善。
关键词：自然资源使用权；流转；法律规制
中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－０１０８－０７
收稿日期：２０１０－１１－０５
作者简介：黄桂琴（１９６３—），女，黑龙江人，石家庄经济学院法学院教授，研究方向为民法、环境资源法；闫雪玲（１９８２—），女，河北人，河北邯郸大名县人民法院民庭审判员。
自然资源既是生态系统的构成要素，又是人类生产和生活的基本物质资料。自然资源具有天然性、稀缺性、有用性、特定性，具备物的要件。但与一般物不同的是，自然资源具有生态价值，这是进行自然资源使用权流转制度设计应关注的重点。自然资源使用权是对自然资源占有、使用和收益的权利，是用益物权，但与一般用益物权存在较大差异，鉴于自然资源使用权与一般用益物权的差别，以及各类自然资源使用权之间的相似特点，将其归为准物权。［１］（ｐ３３）准物权是一组性质有差别但又有共同点的一组权利的集合概念，包括土地使用权、草原承包经营权、矿业权、水权、林权、渔业权、狩猎权和排污权等。准物权既反映了自然资源使用权的权利属性，又不乏其特殊性。基于私法上的交易原则，通过自然资源使用权的流转实现其价值最大化，同时兼顾其不同于一般用益物权的属性而加以公法制约，有利于在自然资源开发利用等相关制度制定时将自然资源的特殊性予以关注，实现开发和保护并举，实现自然资源的可持续利用。自然资源使用权物权属性是其进行流转的前提，我国自然资源所有权属于公有，自然资源所有权的制度安排决定了其不可流转。自然资源使用权流转是将部分所有权的权能分离出来，使公有财产进入市场，实现自然资源的可交易性，发挥物尽其用的经济效能。
一、我国自然资源使用权流转法律制度的沿革
我国自然资源使用权流转制度的历史沿革可以分为三个阶段，即自然资源使用权的禁止流转阶段、自然资源使用权的无偿授予阶段和自然资源使用权的有偿交易阶段。
⒈自然资源使用权的禁止流转及无偿授予阶段。２０纪５０年代，我国建立了自然资源所有权的公有制，为二元结构，即自然资源的国家所有和集体所有。如《中华人民共和国宪法》（１９５４年）规定：“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。” 此时的自然资源产权为“宪法性的权利”，具有强烈的政治性和排他性。其使用也只能由国家和政府以所有者的身份对自然资源进行支配。
此历史阶段的自然资源成为国家和集体的专有物，其利用以行政手段为之。国有企业可无偿取得自然资源开发、利用权。自然资源产权禁止流转，自然资源产品限制流通。因自然资源产权禁止流转，形成自然资源无价。从而导致自然资源的利用率低，自然资源浪费严重。对经济建设和生态环境保护均产生了不利影响。
⒉自然资源使用权有限制流转阶段。改革开放以来，我国开始了自然资源产权制度的变革。以自然资源品种为分类的自然资源单行法、行政法规、地方性法规和部门规章形成了我国自然资源的法律制度体系。我国自然资源开发利用进入了法制时代。
这一时期的法律制度对自然资源使用权的流转予以了有限制地放开的规定。如《中华人民共和国宪法》第１０条第４款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以有偿转让。”首次明确了土地使用权可以有偿转让。但１９８６年的《矿产资源法》对“采矿权”、《取水许可证制度实施办法》对“取水许可证”、《渔业法》对“捕捞许可证”、《野生动物保护法》对“特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证”，均禁止转让，并进行了惩罚性规定。
法律对自然资源使用权转让略有放开，但禁止性规定内容明确，这一时期自然资源使用权仍处于无偿取得并排斥交易的阶段。
⒊自然资源使用权的有偿交易阶段。这一时期有两个主要特点：第一，自然资源的概念与传统比较有所不同。这一时期，环境法理论界观点认为“环境”应纳入自然资源中。如联合国环境规划署定义：“自然资源是指在一定条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。”目前，自然资源可分为四类：“⑴物质资源：以其实体为人类提供服务，如土地、煤、石油等；⑵环境容量资源：指在一定的环境质量目标下，环境可容纳污染物质的最大量，它以其消化污染物为人类服务；⑶舒适性资源，如自然景观；⑷自维持性资源，指主要功能是维持生态平衡的资源。”［２］我国排污权交易地方性法规及排污权交易实践均将“环境容量权”作为自然资源使用权来界定。但本文仍以第一种自然资源为论述对象。第二，部分自然资源使用权可以有偿交易。允许转让的法律规定自上世纪８０年代末始。“土地开发利用权”是我国最早可以交易的自然资源使用权。如１９８８年《土地管理法》第２条第４款、第５款和第７条确立了土地有偿使用制度；１９９４年《城市房地产管理法》在此基础上规定了土地使用权交易制度，明确规定了土地使用权出让、转让、出租、抵押制度，并明确了土地使用权交易与划拨的界限。
矿业权为我国第二个可以进入交易的自然资源使用权。１９９６年８月２９日新修改的《矿产资源法》在第５条中规定国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度；第６条规定探矿权、采矿权按规定可以转让外，还规定：第一，探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人；第二，已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。１９９８年２月１２日颁布的《探矿权采矿权转让管理办法》规定了探矿权、采矿权转让的要求，如：受让人的资格、条件、程序和效力等，使矿业权流转有法可依。１９９８年《森林法》的修改使森林、林地和林木使用权成为我国第三个可进行交易的自然资源使用权。２００１年《中华人民共和国海域使用管理法》使海域使用权交易制度成为第四个可进行交易的自然资源使用权。
以上法律法规对自然资源的开发利用、流转、管理和保护进行了系统规定，实现了部分自然资源使用权的流转。这一时期的法律与实践相结合，为形成自然资源使用权市场化机制打下了基础。
二、我国法律对自然资源使用权流转的规定
目前，我国的相关法律对自然资源使用权流转中的权利种类、主体资格、流转的条件、一级市场和二级市场的建设、流转的审批登记制度、流转的自然资源价值评估等予以了规定，其主要内容为：
⒈可以流转的自然资源使用权种类和流转方式。我国法律已经逐步放宽了对可以流转的自然资源使用权种类的限制，但目前仍有大部分权利不允许自由转让。
可以转让的权利种类：《矿产资源法》第６条第１款对符合条件的矿业权经审批可以转让；《草原法》规定草原承包经营权可以按照自愿、有偿的原则依法转让；《海域使用管理法》第２７条规定，海域使用权可以依法转让；《森林法》规定，用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权、采伐迹地和火烧迹地的林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件。