摘要 阐述了温岭市农村土地流转的现状和特点，指出土地流转中存在的问题，并提出推进农村土地流转的对策。
关键词 农村土地流转；现状；特点；存在问题；对策；浙江温岭
中图分类号 F321.1文献标识码A文章编号1007-5739（2008）22-0282-03
土地是农村经济发展中的基本生产要素。在坚持农村土地承包经营的基础上，加快土地流转，促进土地和其他生产要素的合理配置和优化组合，是转变农业生产方式，推进农业产业化、现代化的客观要求。当前，全国各地都在积极探索和实践加速土地流转的有效形式和途径，这既顺应了现代农业的发展趋势，也对进一步规范农村土地流转提出了新要求。20世纪90年代以来，温岭市一直把推进土地流转，发展规模经营作为深化农村改革，发展农业产业化经营的重要举措来抓。特别是近几年来，市农林局因势利导，根据农业向区域化布局、基地化生产、专业化管理、市场化营销、品牌化开发转轨的新形势，围绕打造“效益农业大市，品牌农业强市”和建设“三个温岭”的战略目标，切实采取措施，加大工作力度，加速农村土地承包经营权流转进程和土地资源的集聚，推进了农村经营体制创新。但土地流转机制与现代农业还有许多不相适应的地方，成为农业发展新跨越的一个重要制约因素。为此，笔者对温岭市的土地流转作了一次调研，摸清了土地流转的基本情况，分析了全市土地流转趋势、基本状况和存在问题，并就如何规范、有效地推动农村土地承包经营权流转进行了一些思考。
1 当前农村土地流转的现状
土地流转呈现形式多样化、运作规范化、机制市场化、经营规模化的新格局。目前，全市农村承包土地经营权流出户1.1万户，占家庭承包经营农户的42%，土地流转面积1.4万公顷，占家庭承包耕地面积的41.4%。具体有以下几种流转方式：
1.1农村土地承包经营权转包
转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定的期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营，转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行土地承包合同规定的权利和义务，接包方按转包时约定的条件对转出方负责。经调查，全市转包面积2 986.67hm2，占土地流转面积的21.2%，主要是一些外出打工或务工经商的农户，因缺乏劳动力，将承包的土地部分或全部委托亲朋好友代耕。
1.2农村土地承包经营权出租
出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给本集体经济组织以外的单位或个人从事生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按出租时约定的条件对承包方负责。经调查，全市出租面积8 498.2hm2，占土地流转面积的60.5%。
1.3农村土地承包经营权互换
互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行更换。同时，交换相应的土地承包经营权。经调查，全市互换面积共有76.67hm2，占土地流转面积的0.55%。
1.4农村土地承包经营权委托
委托是指承包方将其土地承包经营权以书面形式委托发包方或者合法的中介服务组织流转，委托方与受委托方应当签订书面委托协议书，载明委托事项、委托权限、流转期限与流转费支付方式等内容，并由双方当事人签字盖章，受托方在委托权限内将相应的土地承包经营权以一定期限转给农户或单位从事农业生产经营。委托后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，流入方按流入时约定的条件对受托方负责，受托方按委托协议书对原承包方负责。如箬横镇浦岙村在2005年土地整理后，村集体接受承包农户委托，将全村约86.67hm2承包田由村统一转包给种植大户，成片种植早稻、西兰花、豆类等作物，村集体每年向接包方收取承包租金4 500~6 000元/hm2，村向承包农户支付7 500~9 000元/hm2，差额部分由村集体经济补足，使广大农户有稳定的土地转包收入。经调查，全市委托面积1 746.47hm2，占土地流转面积的12.4%。
1.5农村土地承包经营权入股
入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或有合作社等，从事农业生产经营，入股后原承包方与发包方的承包关系不变。经调查，全市入股面积共有300hm2，占土地流转面积的2.1%。
1.6其他形式
面积438.53hm2，占土地流转面积的3.25%，主要是户与户之间以代耕等形式进行的流转。
2农村土地流转的特点
2.1流转规模稳步提高
第二轮土地承包后，确立了农户承包经营权30年不变政策，广大农户吃了承包土地的政策“定心丸”，一些长期从事二、三产业或向二、三产业转移，并有稳定二、三产业收入渠道的农户，逐步放弃承包土地经营权，专心致志经营二、三产业，从而在社会的分工分业中获取更大的利益。随着农村二、三产业的社会化分工的进程加快，农村土地要素不断被激活，土地流转步伐加快，流转规模不断扩大。近几年来，全市农村承包土地农户流出率、面积流转率稳定在40%以上，达到了较高的水平。
2.2流转机制逐步完善
全市各地在充分尊重农户自主选择流转方法、流转形式的基础上，积极引导农户从自发流转向镇（街道）村土地流转服务组织、村集体经济合作组织委托流转及土地股份合作社入股等形式流转转变。全市已建立土地股份合作社8家，加入土地股份合作社农户3 080户，入股土地193.6hm2，委托流转面积从2007年8月的837.13hm2，发展到目前的1 746.47hm2，增长了108.6%。
2.3流转方向日益凸显
在土地流转中，流入主体逐步从农户之间的分散流转为主向企业化生产经营主体方向流转转变。在市场机制的作用下，由于工商资本、农业企业、农民专业合作社及专业大户参与农产品生产基地建设的积极性不断提高，而且它们通过实行规模经营、专业生产、品牌开发，能获得较高的经济效益，从而能高回报给发包农户。因而土地流转向农业企业、农民专业合作社及专业大户等现代农业生产经营主体集中的趋势明显加快。目前，全市流入农业企业、农民专业合作社、家庭农场及专业大户的经营面积达8 556.53 hm2，占土地流转总面积的60.9%，促进了农业向企业化、基地化、专业化、现代化方向的发展。
2.4规模经营不断扩大
通过土地流转和土地资源要素的集聚，全市土地规模经营面积不断扩大。全市已实行规模经营的耕地面积为8 650.93hm2，占耕地总面积的25.5%，其中经营0.67~1.33 hm2的为1 842.00hm2，占规模经营的21.3%；经营1.33~3.33 hm2的为2 098.47hm2，占规模经营的24.3%；经营3.33~6.67 hm2的为1 158.33hm2，占规模经营的13.4%；经营6.67~13.33 hm2的为512.60hm2，占规模经营的5.9%；经营13.33hm2以上的为3 040.73hm2，占规模经营的35.1%。
2.5异地流转蓬勃兴起
由于温岭市人多地少，而且台风等自然灾害频繁，为了实现“有限土地，无限发展”，温岭市的一些工商企业、农民专业合作社、农业龙头企业及专业大户积极实施“走出去”战略，异地流转土地，到市外、省外接包土地建立农产品生产基地。如温岭箬横西瓜合作社分别在海南、广东、广西、江西、云南等地发展“玉麟西瓜”生产基地约1 333.33 hm2，并跨出国门在缅甸建成了约333.33hm2西瓜基地；温岭联树果蔗合作社在成都建立了约66.67hm2“温联”果蔗生产基地，全市参与异地转包土地发展走出去农业达2.47万公顷之多。
3 土地流转中存在的问题
土地流转是农业农村经济体制改革深入发展中的新事物，新情况、新问题的出现是事物发展的正常现象。从目前情况看，我市土地流转机制改革还处于探索阶段，总体上是健康有序的，对提高农民组织化程度和农业综合效益起了积极的作用。但由于土地承包经营权流转政策性强、涉及面广，当前在一些地方仍然存在着以下几个方面的问题：
3.1政策宣传不到位，思想认识待提高
部分镇（街道）政府没有把推进农村土地流转放到推进农业产业结构调整和增加农民收入这个大局来认识，认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，与政府无关，对土地流转政策的宣传不够深入，造成群众对土地流转的认识存在误区；部分农民怕土地转包出去后，自己丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线”，造成了少数农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿转包出去。同时，少数镇（街道）和村对土地流转采取行政命令，为了实现形象工程、政绩工程或完成某项工作考核任务，对业主以各种承诺，不尊重农民的意愿和坚持民主协商、公开、公平的原则，采取强迫的手段，促成土地流转的实现，以完成工作任务。
3.2农民恋土情结重，不愿轻易流转土地
长期以来，农民思想上形成的土地是赖以生存的根本的观念还没有改变。加之近年来中央出台了一系列优惠政策，全面取消农业税，对种粮农户实行各种补贴，扩大了农民增收的空间，致使农民不愿意流转土地。另外，当前农村社会保障机制尚未完善，农民把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是在农业设施建设中，因个别农户不愿流转土地，影响了设施农业规模化生产。
3.3流转行为不规范，土地承包纠纷隐患较多
农村土地流转的随意性和不稳定性较明显，根据调查，全市农村土地流转，农户自发流转占绝大多数，委托村集体或其他组织统一转包的比重较少，由于农户自发流转，往往以口头协议为主，流转地块分散，流转区域受限，流转期限较短，流出时间不一，造成土地流转随意性大、纠纷多、稳定性差，也使土地集中连片程度低，不利于推进适度规模经营。另外，从流转合同管理来看，全市11.10万户土地流出户、1.4万公顷土地流转面积中，签订流转合同的有2.95万户、4 109.67hm2，仅占土地总流出户和总流转面积的26.6%和29.3%。由于缺少流转合同签订，或者合同内容不够规范，如有的流转合同标底不明，没有流转期限，权利义务关系不明确，没有约定流转收益及补偿办法，有的擅自改变土地的农业用途，这些都是将来产生土地承包纠纷的根源。
3.4流转体系不健全，制约了流转进程
当前，土地流转大多是群众的自发性行为，缺乏约束力和规范性，政府在土地流转上缺少应有的管理、引导和服务，制约了土地流转的规模和速度。目前全市建立镇（街道）土地流转服务组织只有3个，村土地流转服务组织有170个，服务组织覆盖面小，服务实力不强，服务水平不高，无法适应土地流转的发展趋势，不能满足土地流转的需要。
3.5监管机制不健全，承包纠纷处理难
目前，农村土地流转纠纷具有群发性、复杂性的特点，化解难度比较大。《农村土地承包法》颁布实施后，特别是乡镇机构改革后农经站属事业编制，乡镇承包合同管理机构没有建立或及时调整，机构不健全；而农经站从事以农民负担、土地承包、集体资产三大管理为主的行政管理，行政监督和行政执法工作，既无收费权利，也无经营项目，造成农村土地流转放任自流，流转行为无监管，流转纠纷无管理，从而留下了许多弊病和隐患，成为农村的不稳定因素。
3.6开发资金难融资，阻碍了流转规模
大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入，而土地承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将土地使用作为贷款抵押，因而很难从银信部门贷到款，致使部分业主在土地开发上存在严重的资金困难，规模难以扩大，效益难以提高。
4推进农村土地流转的对策
4.1强化政策宣传，切实提高农民土地流转的积极性
首先，政府各相关部门要切实转变观念，要把土地流转放在推进农业产业化经营和发展农村经济的大局来认识，正确引导和规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好和引导好。其次，要通过多种形式深入宣传《物权法》、《农村土地承包法》及《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法规和政策，使农户明白土地流转只是经营使用权改变，不会改变其承包权，让农户了解政策，消除误解，转变思想观念，放心流转土地。要宣传土地流转对推进高效农业发展，促进农民增收的重要意义，宣传好典型，加强典型引导，使广大农户看到实实在在的效果，不断激发农户自愿参与土地流转的积极性和自觉性。
4.2积极培育和完善土地流转市场，规范农村土地流转行为
要严格坚持“依法、自愿、有偿”的原则，规范土地流转，指导流转双方签订书面合同，合理确定流转价格，要进一步强化镇（街道）农经站在土地流转中的作用，建立健全工作制度，及时进行指导协调和鉴证，建立土地流转信息库，及时发布土地流转信息，健全土地流转动态管理台帐和土地流转资料档案。总结推广箬横镇土地流转服务中心的经验，支持有条件的镇（街道），建立土地流转服务中心。在此基础上，创造条件，建立各县市土地流转服务中心，积极培育和完善土地流转市场。实现以土地流转服务中心为平台，积极开展产业导向、信息传递、中介协调、指导管理等服务，努力探索服务土地流转、规范土地流转、推进土地流转的新机制和新途径，实现跨区域、全覆盖、多层次的土地流转服务。
4.3加强组织领导，增强处理土地流转纠纷的能力和监管的力度
解决农村土地承包流转纠纷事关农民群众的切身利益，政策性强，涉及面广，情况较为复杂，各级党委和政府及相关部门要加强对农村土地承包流转工作的领导，做到思想到位、责任到位、指导到位，确保工作有人抓、问题有人管、责任有人负。对本地区的土地承包及流转情况进行全面的排查，系统掌握当前土地承包纠纷信息，并深刻分析纠纷的类型、引发原因和特点，分类提出妥善解决的具体意见和方法，及时把苗头性、倾向性的问题解决在萌芽状态。同时，要认真做好农民涉土信访接待处理工作，建立起明确的工作责任制度和纠纷案件督办制度。要善于运用协商、调解和仲裁等法律规定的多种方式，及时调处土地承包及流转纠纷。对于严重侵害农民土地承包权益的案件，要配合有关部门严厉查处，对土地承包纠纷和问题比较突出的地方，要加强与有关部门的协调配合。凡因工作不负责任而导致群体性、恶性事件发生的土地承包及流转纠纷的，一定要依法追究有关责任人和领导的责任。
4.4加大资金扶持力度，切实解决好业主开发资金短缺的问题
生产启动资金短缺是阻碍土地流转进程的主要因素之一，因此必须从多方面加大对土地流转所需资金的扶持力度。一是要加大银信部门的贷款支持力度。对利用流转搞规模开发、效益比较高、优势比较明显的项目，要在政策上和资金上给予扶持，银信部门要积极给予贷款支持。二是积极向上争取专项资金。政府要加大农业资金投放力度，对利用流转土地搞高效农业、规模农业的优先投放资金。三是通过公司、业主的投入解决资金问题。采取承租反包、购买土地使用权、股份合作等模式，让公司、业主和农户共同投入资金搞高效农业、特色农业，从而降低业主和农户的风险，有效解决土地流转的资金难问题。