摘 要：最有效率的林权(这是一种生产关系)必须是与森林生态系统的自然属性(这是一种生产力)相适应的林权。我国提高国有林效率的核心措施是改革管理体制、管理机制，取消分权，集中经营，以及剥离社会负担和改革用人制度等。那些国有林私有化和分权化改革的意见违背森林经营的原则和国家的长远利益。在确保国有森林资产的前提下，鼓励发展私有林是可取的，但私有林权分散和林主追求短期利益的动机必然损害森林生态系统的综合价值。国外的经验是一旦造林后国家就要帮助林主在自愿的基础上实行合作化或规模化经营。森林经营和农田经营是完全不同的两种经营，林业改革如果仿效农业改革将是一场灾难。
关键词：林权改革；私有化；国有林；集体林；管理体制
中图分类号：F326.22
文献标识码：A
文章编号：1671-0169(2007)04-0009-06
当前我国的林权改革如火如荼。福建和江西的集体林以及后来的伊春国有林林权改革，都被称为“建国以来的第二次土地改革”，其他各省大都正在酝酿，而南方的一些国有林场实际上早就“改革”了。
我国林权改革的大背景是农村改革和国企改革，而国企改革在很大程度上受西方自由经济学派①的影响。我国的国企改革吃遍了主流经济学家们②开出的药方，非但效果不明显，反而造成严重的国有资产流失和社会不公。后来大家都在思考“改革究竟是在哪里出了毛病？”，隐藏在自由经济学理论幕后的“华盛顿共识”也就是这时被拉出来示众的。因此，我国林权改革背景理论的正确性是值得怀疑的。即使这一理论是可靠的，那么也不能直接应用于森林产权改革，因为森林生态系统这类生产力的属性既不同于农业，更不同于工业。
本文只是想在提出“究竟什么样的林权最有效率？”这个问题的基础上，介绍发达国家的做法和分析前苏联与东欧国家林权改革的经验和教训。
一、关于林业改革
(一)提高效率有多种选择
这些年，在我国，大家经常把经济效率不高归咎于共有产权(集体产权或国有产权)，用西方经济学的术语讲，就是违背了“科斯定理”③。实际上，科斯定理强调的是产权明晰，并没有说只有私有化才是产权明晰④。科斯认为，只要产权是明晰的，在充分竞争的条件下，市场机制就会协调生产与需求，引导资源的优化配置。但科斯定理不适用于自然资源和环境问题，并且“强调充分竞争的市场环境”。这是由于，环境物品在买卖双方之间不存在市场机制，谈不上通过市场自动实现资源优化配置。另外，西方经济学家们提出的提高资源配置效率的工具也不只是产权理论，还有专业化和分工的理论、激励相容理论，以及强调体制、机制的作用等。按照另一派经济学家林毅夫的意见，还有西方经济学理论中从来没有的一个概念：企业的政策性负担。
不存在充分的市场交易条件，这在发展中国家是普遍问题。森林等生态系统服务的市场化在全世界都没有解决。因此，林权改革如果以私有化产权理论为指导，本身不存在科斯定理发挥作用的前提。而森林产权，即使在最为自由化的国家也不会是完整的，不存在充分竞争的条件。
(二)什么是林业效率？
提高经济效率，当然也是林业的基本追求。在林业上，效率问题表现为森林面积增长的效率、森林质量提高的效率和森林利用改进的效率，就是用什么办法可以最快地增加森林面积、获得森林经营的最好质量以及获得最佳的森林利用。有了这三个效率，无林地就会最优化地覆盖上森林，森林就会最优化地生长，森林资源就会被最优化地利用。那么，有什么办法可以最快地实现这三个“最”呢？先看看国外的经验。
(三)发达国家提高林业效率的经验
什么办法可以最快地增加森林面积？资本主义国家是以私有制为基础的，因为土地是私有的。在这种情况下，能够最快地提升森林覆盖率的办法显然就是鼓励私人造林。为此很多国家不惜向私人提供相当于造林成本30% 甚至更多的造林奖金或补贴。但是这个办法对于提高森林质量和森林利用效率，不具有好的效果，对于公有制国家也不合适。
什么方法可以使得森林经营质量最好？发达国家的经验是共有产权(如国有、集体、社团、公司和合作实体等)最有效率。因为这类林权，时间优惠⑤最低，可以按至少是为期30年的方案有条不紊地经营森林。而这时私有林主往往出于机会成本的考虑，转入其他行业不再投资森林。这就是在多数私有林占主体地位的国家，巨大的私有森林资源无法纳入国民经济体系，严重浪费国土资源的根本原因。例如法国，二战以后大力鼓励私人造林，到1981年私有林占全国森林面积的68%，但是此后的一段时期，这些私有林生产的木材只占国产木材总量的30%，反而是面积上占小头的国有林和集体林(法国的集体林全部依法委托国家经营，利润分成)生产了70%的国产材。这就意味着全国大部分林地资源的效率很低。私有林的这一现象在法国被称为“经济之外的经济，时代之外的时代”。法国的私有林权过于散碎，1 000万公顷分属380万个林主，其中1/4的私有林(260万公顷)又属于小农户兼营。
20世纪80年代，笔者曾系统地研究过发达国家的私有林问题⑥，像德国、日本等很多国家都存在类似法国的私有林效率低的问题，但后来采取了合作化经营等措施，已经基本改变了这个情况。美国情况原本稍好：私有林占全国森林面积的59% ，生产出全国年木材总产量的50%，但美国私有林中经营好的只占30%。李周的研究也指出，私有林的效率不一定高于共有林⑦。
但瑞典、芬兰和新西兰的情况比较特殊。芬兰私有林总面积占了全国森林总面积的65%，其木材产量占全国的80% 。芬兰90%多的林主的林地规模都较大(在5～100公顷之间)，还制定了一套享有国际盛誉的林业税制激励办法。瑞典私有林的平均规模也比较大，平均25公顷以上的占了私有林总面积的87%。而新西兰也的确有过把国有林地出售给私人的情况。但出售的主要是政府接收的废弃牧场和商用人工林用地，不是天然林，出售对象只是大林业集团，拒绝小业主购买。以公司体制经营的商品人工用材林效率是高的，公司林严格上来讲是共有权属，就像合作化经营的私有林的道理一样。
什么方法可以使得森林利用最佳？森林(这里先不谈速生林)的最佳利用，广义上讲就是森林的可持续利用。这就要求林主经营异龄混交林和实行择伐，拒绝皆伐，而最高的境界是实行近自然育林。不同的气候带下的森林经营周期不同，寒带至少是80年，温带至少是30年，热带天然林至少是100年。因此，本质上说，公有制产权是适合于森林的最佳利用的。从狭义的森林利用意义上来讲，主要是对于森林生物质的利用。循环经济的效率最高，这当然也不是小规模的私有经济所能办到的。
全世界的事实是，国有产权是森林质量效率和利用效率起带头作用的产权形式；集体林与公司林是共有权属，也是发达国家倡导的林权形式。而私有林，特别是小私有林，除了初期对于提高森林覆盖率有用之外，一旦建成，林主通常不再用心经营，加上林权的分散，以致不利于防火、防治病虫害，不利于修建林道和木材的商业化，不利于提高效率。因此，政府可采取合作化、法律约束、税收激励以及国家收购等措施，不断提高私有林效率。用这些办法引导私有林林主强化经营，是西方发达国家提高私有林效率的通用措施。
(四)“林业分权”不利于提高林业效率
中央与地方分权(包括林业分权)，是探索改进效率的一个世界性现象。分权的普遍概念是指从中央政府向地方政府或其他机构的权力转让，也包括将某些权限向一些社会团体或私人机构转让。一些西方经济学家认为：与中央政府相比，地方政府能针对情况更好地提供公共服务。分权论也构成了世界林业的一个新热点。林业分权，就是把某些森林管理职能和林权(森林的所有权、处置权和收益权等)让与地方政府或其他非政府机构。世界银行1999年估计，有80％的发展中国家和经济转型国家都在搞林业分权。Ferguson等(2004)对亚太地区21个国家的林业分权进行分析的结论是“分权不是一种万能药，也并不总是有效的或公平的”[1](P2)。
西方经济学家倡导的分权是有条件的，而发展中国家通常不具备这些条件。世界上因过度分权导致失控的例子很多。前苏联早在十月革命后就曾将全部国有化后的森林资源改为属地管理，结果是森林遭到毁灭性的采伐，后来不得不收归中央政府；1957—1966年，赫鲁晓夫曾进行根据地缘重组经济的改革，将国有森林管理权又一次交给地方，结果森林再一次遭到大规模破坏。但1991年后，俄罗斯对林权改革表现谨慎。实际上，我国的国有林管理一直实行分权制，国有林名义上属于国有，实际上实行属地管理。属地管理的实质就是地方政府或者它进一步委托的机构所有。在这一点上，我国的林业分权比哪个国家都彻底。这种彻底的森林分权，恰恰导致了我国国有林产权的虚置，带来了一系列的问题。相比之下，西方国家的国有林管理是地地道道的中央集权。
二、东欧国家的森林私有化改革
(一)东欧转型国家林权改革情况
1.俄罗斯。俄罗斯鉴于历史上的多次教训，对林权改革持有罕见的谨慎态度。1993 年3月俄罗斯联邦制定了新的森林基本法，但没有确定森林资源的所有制形式；1995 年7 月俄罗斯国家杜马通过了森林法修改补充草案，规定森林资源归联邦国家所有；2003年9月又出台了新的以私有化为宗旨的森林法草案，但由于担心私有化以后林权会因散碎而不利于经营，因法规政策不配套而导致乱砍滥伐，以及私有林主是否愿意为森林经营投资等，未获批准。直到目前，俄罗斯政界仍想通过一部私有化的森林法，但俄罗斯林业界打算发动游行加以阻止。
2.波兰。20世纪90年代，波兰政府发动了全面的森林私有化改革，但因波兰国有森林经营质量卓越而素享盛誉，这项改革遭遇了波兰林业工作者的百万人签名抵制。现在波兰79%的森林仍为国有，由国有森林企业负责管理，但国有森林企业可以通过委托将各种作业(如采伐、育苗和更新造林等)承包给私人公司。私人公司吸收了因改革下岗的原国企职工。在波兰，尽管不断有人提出将国有林私有化，但有关法案始终未能通过，人们主要担心在私有化后森林会遭到破坏。
3.罗马尼亚。1948年实行社会主义制度时，罗马尼亚全部森林都归国有。除了1954—1986年间政府曾将50万公顷国有林交由地方管理外，罗马尼亚大部分国有森林的经营是按照永续原则进行的。1991年后，由于推行了一项将森林归还给私人的政策，致使所有制形式多样化，总体上国有林有所减少，私有林和社区林有所增加。不过，据联合国粮农组织2003年的资料，罗马尼亚国有林在改革过程中，已有31％的面积被砍伐或已严重退化。政府在继续将更多的国有林归还给私人的同时，也在采取措施鼓励这些森林的可持续经营。
4.捷克。1945年时捷克87％的私有林实行了国有化，但在1990年后，又将这些森林归还给原主。在国家的统一规划下，捷克国有林私有化的前提是森林能够产生持续稳定的收益并规模化经营。到1994年底，已有80万公顷国有林被划归集体共有或私有。这个私有化过程尚未结束，估计还将有40万公顷森林被私有化，最终国有林将保留一半左右。捷克政府在这个过程中采取了一些措施，以避免私有化造成林权散碎。
5.斯洛伐克。斯洛伐克的森林国有化率达到99.6%，1989年开始推行私有化。到1994年3月，斯洛伐克的林权结构为：国有林及教堂林为50%，城市和行政区所有林为9%，集体林为24%，私有林为17%。依据《财产归还法》，政府将把全部没收的私有林归还原主。
6.拉脱维亚。拉脱维亚的社会变革也导致了林权的变化。法律规定要把1940年6月以后没收的私有土地全部归还给原主。现在已经有大约130万公顷森林实现了私有，占该国森林总面积的44%。国家规划的林权结构是：国有林占55%，集体农场占2%，社区林占2%，私有林占37%，其他占4%。
7.立陶宛。该国发展私有林但又限制私有林。在实行社会主义制度以前，该国85%的森林都是国有的，私有林仅占15%，1948年时这些私有林也为国有了。1990年恢复独立以后，通过林权改革(包括归还林权)，到1995年国有林占68.8％，私有林占9％，集体林占20%。
8.斯洛文尼亚。该国的做法类似立陶宛，1993年新森林法在归还原林权的同时，对私有林权也进行了一定程度的限制。现在80%的森林为私有，国有林只占15%，剩下的5%为社区、教堂和各种合作团体所有。
(二)东欧转型国家林权改革的综合分析
经济转型以前，这些国家的森林大多以国有为主。转型以后，多数国家私有林有所增加，一般占所有森林的10%～20%。有几个值得关注的现象：第一，在公有制下本来就保留了私有林的波兰和斯洛文尼亚，私有林的变化最小；第二，尽管经济转型国家私有化发展较快，但国有林仍然占重要地位；第三，推进国有林私有化的主要内涵是把以前没收的私有林再归还给私人(由于难以找到原林主，实际上归还的很少)，对其他国有林的处理则比较谨慎；第四，在一些国家，保留下来的国有林管理水平没有下降，如波兰的国有林(占全国森林的80%)几乎都取得了FSC森林认证，而私有化森林的违法采伐和放弃经营现象则较多。
国际经验表明，在一些情况下，私有化是可以接受的：一是在原有的无林地上营造商业人工林；二是私人经营经济林木；三是林主的经济实力较强和经营规模足够(例如斯堪的纳维亚诸国)。而一般情况下，国有林权是有利于保障和提高森林的各种效益的。国际经验还表明，如果没有成熟的法律体系与社会环境，共有林的私有化会破坏林业效率。
我们既不否认私有化的积极作用, 但也不能无视其负面影响。俄罗斯最大的木材联合加工企业实行私有化后,被肢解为木材调度中心和木材加工厂等34个经济完全独立的股份公司，每个实体都各自为政，与20世纪80年代相比生产总量缩小了90%，且再也无人关心森林资源。俄罗斯远东地区目前有700 多家采伐企业，其中80%是年采伐量低于5 万立方米的小企业，无力投资于新的生产。目前俄罗斯已经认识到，市场经济并不一定能解决林业发展中的所有问题。据沈照仁先生的报道，俄罗斯当今最著名的林学家莫伊谢耶夫院士2004年10月发表长篇论文，对俄罗斯新森林法制定工作提出了一些重要看法。他认为：俄罗斯2003年和2004年已出台近20个新森林法草案，但阅读后的印象都是起草人无视国情，盲目仿效国外。例如森林所有制、森林管理体制、权力分配和权力主体之间的经济关系等问题，都没有尊重本国历史。他说，俄罗斯在森林私有化问题上已经犯过严重错误，现在为什么要重犯过去的错误呢？……这是有人唆使决策者犯错误，这些人既不是采运企业也不是大型木材公司，而是一些特殊利益集团为谋取私利在鼓动森林私有化进程⑧。
三、我国林权的突出问题不是私有化
我国的林权主要问题有三大类：
(一) 第一类问题：产权界定不清
1.林权归属不清，林权纠纷太多。如地界划定不清，存在大量边界争议，林权证与林地不符，林权证与实际地界不符；集体林到底是属于乡镇还是属于村集体(或村民小组)未界定，从而导致大量林权纠纷，造成滥砍乱伐。仅浙江省的林权争议案件纠纷就发生26万起。
我国农村集体森林产权历经变更。在20世纪50年代至70年代经历了集体化和分林到户，产权变更剧烈而且很仓促，没有记录可查，导致日后大量纠纷的产生。1981年，中央发布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，提出了“稳定山林权，划定自留山，确定林业生产责任制”的 “林业三定”。此后林权稳定状况有很大改善，但20世纪90年代出现的荒山、荒地等“四荒”拍卖高潮，使得一些原先已经分给农民的自留山、责任山又重新被收回并拍卖。由此难以得出森林改革必须私有化的结论。
2.所有者和经营者的权利与义务界定不清。国有林的国有权属是非常明确的，但由谁代表国家行使所有权、由谁来经营国有资产、由谁来行使收益权，从来没有说清楚过。现在的情况是：哪一级政府管辖，就由哪一级政府行使所有权及其派生的各种权利；谁实际占有谁就享有收益权。于是不可避免地出现各级地方政府之间权力相互争夺、责任相互推卸的现象。由此也难以得出国有林改革必须私有化的结论。
(二)第二类问题：权利主体缺位
1.国有林的主体缺位。国务院向地方政府委托行使管理权，但又缺乏明确的约束。国有林的管理权实际上层层分解到各级地方政府，于是各级地方政府把“委托管理权”变成了“所有权”，或自己经营，或又委托给国有林业企业经营。
2.集体林的主体缺位。村委会本来只是村民的代言人，但实际上村委会控制着集体财产。委托代理关系被扭曲为领导与被领导的关系，所有权的主体地位被架空。
3.森林环境资源产权空白。这是一个伴随环境意识和环境资源价值意识出现的新的法律问题，目前无明确的法律规范。现状是森林生态资源处于可自由进入的状态。
(三)第三类问题：政府干预不当
1.权属变动频繁，主体缺乏安全感。政府对林权的收放全凭主观臆断，例如经常以人口增减为依据频繁调整土地、变更经营者，造成林权主体的短期行为和森林的低效经营。
2.经营权受到政府的过分干预。政府对经营行为的管理，行政审批和行政许可不分，政府该管的和不该管的不明确。例如某省就曾规定本省生产的桉树造纸原木价格为每立方米180元，而同类原木在邻近的其他省份是每立方米400～600元，其原因就是省政府为照顾某集团而硬性定价。
分析以上各种问题，怎么也得不出其罪魁祸首是公有林权(国有或集体)的结论。问题的根源不在于森林是公有还是私有，而是管理问题和政策问题。由此得出森林经营改革必须从改革林权入手，在理论上是没有根据的。
有调查指出，开展了林权改革的地方，农民都说好。这不用调查就可以知道。你无偿地把一些林地分给农民，特别是地上还有林木时(有的省还规定不收取林地使用费)，农民当然欢迎。可是，据样本调查[2](P9)，尽管如此，仍然有50%以上的林农选择了集体经营。这说明农民比政策制定者眼光更长远。中国农民的这种选择，也有力地回答了私有化产权理论鼓吹者。
四、我国国有林管理改革的思路
参考国外改进林业效率的经验，笔者认为：提高我国国有林效率的核心措施不是私有化，也不是分权化，而是改革管理体制和管理机制，改变产权虚置现状，合理地收回林业分权，实行中央集权。要在坚持国有林产权不变的前提下，从体制上、机制上和解决产权虚置上谋出路，绝不能走国有林私有化之路。要系统调研大型国有林业企业的社会负担并找到剥离这种负担的办法。要加大林业国企选贤用人制度的改革力度(可否试行独立经理人制度？)。 至于集体林改革，则可由集体作出选择。
(一) 要理性地引导私有林的发展
森林经营的属性本质地要求共有化。如果私有化造成产权散碎，就一定会损害森林的经营，这是历史经验证明了的，是发达国家的共识。但这并不等于是私有产权没有积极意义。在确保国有森林资产不流失的前提下，大力发展私有林，仍是一项战略性选择。但是在鼓励发展私有林的同时，也要准备鼓励合作化经营的政策。
(二)国有林必须归国家所有
我国国有林的林权虽为中央所有，但实为地方所有。中央所有的林权因交给地方管理就受到了属地制约，所有权主体和收益主体都在地方，唯责任主体和投资主体地方不要，仍留给中央，于是中央就成了一个最后兜底的“父亲”，这就是常说的“主体缺位，产权虚置，各级林业行政主管部门之间责任不清”。因此，国有林必须归国家所有。
(三)分类管理：三种权属，三种体制
1.国有林。对那些中央委托地方代管的国有林，应逐步收归国家委托的经营主体来统一经营。这个经营主体只对国家负责，也即对全国人民代表大会和国务院负责，并履行国家以法律的形式赋予它的责任，其他任何一级地方行政机构都无权干预，也无权受益，当然也不承担投资与责任等。这样一个国有林经营主体，可以是一个公用事业性质的公司，也可以是一个名副其实的企业法人。建议成立“国家森林局”，134个国营森工企业可以改造成为一级分局。国家要上马的大型林业工程，可委托国家森林局承办，但要配套地给予工程投资。国家森林局的使命应当是保持并不断扩大国土上的森林生态系统以及科学安排木材生产，定期向中央政府及全国人大提交经营状况报告。
2.集体林。我国集体林的产权的确严重不清，各地纷纷明晰集体林产权是正确的。集体林的管理，应当设法确保集体和组成这个集体的个人受益。这属于体制和机制改革的范畴，不是林权问题。
3.私有林。由各级林主协会进行自我管理，各级政府林业机构进行指导与监控。林主协会自己解决自己的问题，对普遍性问题求助地方政府或向上反映求得解决。国家可以从科技和信息等方面给予支持。
4.商品林。不论是国有林、集体林和私有林，都可能有一部分是商品林。商品林的经营，必须推向市场，严格按企业机制运作，投资和贷款要产生利润并要回收。但商品林也不宜遍地开花，应有一些骨干企业起示范作用，并与工业加工(如造纸)一体化，在所在地区形成林业产业带。
只有这样，国有林、集体林、私有林以及商品林的管理体制和运行机制才能理顺。
参考文献：
[1] 吴水荣.国外国有林管理体制及对我国的借鉴[J].世界林业研究, 2005, 18(2).
[2] 孙妍, 徐晋涛, 陈建成.林权制度改革对林地经营模式影响分析——江西省林权改革调查报告[J].农业经济问题，2006, (8).
注释：
① 即曾经主导过拉美国家和俄罗斯改革的一派理论，其主要理论旗帜是所谓的“华盛顿共识”。这个理论主张实行彻底的产权私有化。
② 即多年来在我国的改革中把持话语权的一批所谓的精英经济学家。
③ “科斯定理”强调只有产权明晰才会产生市场对资源的优化配置和高的经济效率。
④ “华盛顿共识”则进一步把“产权明晰”延伸为产权“私有化”，香港经济学家张五常鼓吹得最凶。
⑤ 时间优惠，就是对于短期投资的偏好。私人、个人追求短期投资，国家、集体追求较长期投资。
⑥ 参见1985年10月原林业经济研究所《国外林业经济参考资料》第十期上的《资本主义国家林业管理体制》。
⑦ 李周2004年在北京林业大学的一次关于林权问题的讲座。
⑧ 参见沈照仁《俄院士论俄新森林法应重视的几个问题》，载于《世界林业动态》(内部资料)2005年第5期上。
Privatization is Not the Right Way for Forest Property Reform
HOU Yuan-zhao，WU Shui-rong
(Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry,Beijing 100091, China)
Abstract:The most efficient forest property must adapt to the natural attributes of forest ecosystem.The keys to promoting the effectiveness of state-owned forest management in China are to reform management system and management mechanisms, abolish decentralization, implement integrated management, reduce social burden, and reform personnel administration system.The proposals suggesting privatizing state-owned forests and decentralizing management would go against the principle of forest management and nation’s long-term interests.Under the premise of ensuring the safety of state-owned assets, it is feasible to encourage the development of private forests.However, the decentralized forest ownership and private forest ownersintention for short-term interests will eventually harm the overall value of forest ecosystem.Overseas experiences showed that once forests were established, governments should help the forest owners to realize cooperation or scale management.Forest management and farmland management are completely different.If a forestry reform is imitative of agricultural reform, it will be a disaster.
Key words:forest property reform; privatization; state-owned forest; collective forest; administrative system
(责任编辑：朱 蓓)