摘要：在行政审批制度改革进入深水区的当下，法治化成为破解“天花板效应”的必要条件。审批制度改革的法治化是一个包含了立法、法律实施、程序设计和责任机制的系统工程。立法和必要的法制调适是基础，为此需要管控部门立法新设审批事项、实现审批大类下各法律概念的逻辑统一、推进“先行先试”以增强法制调适。同时，行政许可法实施机制的强化亦为关键，需要加强部门间横向协调，强化法律解释权、变更撤销权的运用，建立许可“立、改、废”评估机制。而“法治社会”的基础制度建设本身即构成改革的土壤，为此需以法律制度促进和培育社会组织的成长，以法治手段培育和规范中介机构。最后，从“内部控制”到“外部责任化”的切换，包括引入“开放式决策”和外部监督，则是解决改革动力不平衡、压力不足问题的重要路径。
关键词：行政审批制度改革；行政许可；法治社会；机制
中图分类号：D922.11文献标志码：A文章编号：1007-9092（2016）03-0005-009
在法治思维、法治方式成为治国理念最大公约数的当下，法治之于改革的作用，不再是过去简单的“规范”、“保障”等功能，而是其本身就构成改革成长的一种“推动力”。我国目前正处于“攻坚期”的行政审批制度改革，其整体推进，仍然面临法制模式、部门体制和顶层设计三块“天花板”的制约。笔者以为，改革要取得进一步成功，真正还权于市场，同时实现政府职能的综合转型，就必须将改革与法治两个系统相互嵌入形成一个内生系统，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有两者之间形成良性互动，才能为审批制度改革注入源源不断的动力。
首先，改革及其效果反馈同样适用经济学上“边际效应递减”的原理。改革初期，由于体制机制束缚已久，往往稍有创新即可带来巨大的改革红利，但在改革进入深水区、社会进入转型期之后，改革红利的释放不再那么立竿见影，需要依赖于更多的条件和环境。①就审批制度改革而言，早期政府对一些设定法位阶较低或者含金量小的审批事项进行削减时，相对阻力较小、成效显著。而当改革涉及设定法位阶较高或者含金量大的事项时，却面临更多限制。在先易后难的路径战略选择下，改革的“骨头”必定越来越难啃。针对非行政许可审批事项的清理便是一例。《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，国发〔2014〕16号。非行政许可审批事项的保留《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，国办发〔2004〕62号。本身是改革的残留，是改革初期政府本应让位市场但“不愿”或“难以”让位市场的一种暂时的权宜安排，但由于其设定和运用存在广泛的裁量空间，十年间已演变成审批权扩张最大的保护伞。骆梅英：《非行政许可审批的生成与消弭》，《浙江学刊》，2013年第5期。尽管随着改革的深入，“非行政许可审批”这一概念已经被送进了“故纸堆”，然而只要相应的权力清理不到位、职能转变不到位，其背后的权力样态将以“换名”等方式继续存在，造成审批制度改革的效果与民众的期盼产生距离。因而，行政审批制度改革是一项系统改革，是一场“攻坚战”，是当前触及政府治理能力和治理体系提升的更深层次改革。
其次，既往改革模式的“疲态效应”渐显，需要注入更多的“活水”。2001年迄今，我国行政审批制度改革已经走过了14年，2013年改革牵头单位从监察部调整为中央编办。2013年6月，国务院办公厅下发《关于调整行政审批制度改革工作牵头单位的函》（国办函[2013]70号），明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。这意味着改革重心从审批事项精简转变到政府职能综合转型上来。如何因应新的改革样态，需要建立在对既往改革模式的反思和新的改革路径的探寻基础之上。2001年至2012年，国务院先后六批取消和调整了2497项行政审批项目。既往的改革模式主要是分批式、集中式清理和下放审批项目，这是一种主要针对存量审批进行静态清理的模式。一方面，它难以应对增量审批的动态化调整，所谓“批发式减少、零售式增加”；另一方面，难以衔接去审批后的市场监管，所谓“以批代管，不批不管”。不从源头上管控新设审批，不对审批事项的存废进行持续、动态的评估，不培育审批替代机制和手段，审批体制的顽疾就不能根治，问题又会死灰复燃。2002年，审批制度改革之初，“跑审批”、“公章旅行”可谓积弊已久，一个广为流传的例子便是某农民开办养鸡场，前前后后盖了200多个公章，跑了两年多。汤静怡：《告别 “公章旅行”》， http：///2014-07/21/c_1111713553.htm，2015—12—10。十二年以后，新一轮审批制度改革重新聚焦“办证难”柴永强：《央视调查：中国人一生要办103个证 频遇办证难》，http：///newscenter/rb/2014-02/22/c_119454709.htm，2015—12-10。，部分行业市场准入仍是一张“万里长征图”李淳风：《曹志伟：“审批万里长征图”倒逼改革》，《南风窗》，2013年第26期。。因此，必须通过法治化的轮轨理顺改革的长效机制，巩固既有改革成果，防止行政权的内在扩张性再度侵蚀市场经济发展。
最后，审批制度改革是一场政府的“自我革命”，依赖于政府的自我限权，这一定意义上也揭示出改革面临驱动机制的挑战。既往几轮事项清理与下放，大多表现为改革机构与审批部门之间的讨价还价，刘俊：《“人家都没改，就你们认真改”——审批改革十年博弈路》，《南方周末》，2012年9月16日。以及上下级机关之间指标任务的层层分解。缺乏私人、企业等利害关系人的直接参与，缺乏公众、社会的外部监督。一方面，导致改革的动力不平衡，难以消除被改革者始终抱持“走过场”的侥幸；另一方面，改革的成效也难以与公众的“满意度”感受形成一致。必须通过法治化路径解决改革的驱动机制问题，建立各方利益充分表达的博弈平台，从而为改革注入持续的动力。