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摘要：当前加强金融消费者权益保护工作，构建公平正义的金融秩序已成为国际共识。我国“一行三会”先后启动了金融消费者权益保护工作，并陆续获得了中编办的批准。实践中，“一行三会”金融消费者保护体制设计、组织架构以及审慎监管还存在一些问题。本文对“一行三会”金融消费者权益保护工作体制设计模式进行了探讨，并对完善我国金融消费者权益保护工作体制设计提出建议。
关键词：金融法律：消费者权益保护：体制设计
中图分类号：F832.0 文献标识码：A 文章编号：1007-4392（2013）03-0055-04
近年来，伴随着金融市场的迅速发展和金融创新的不断推进，金融消费已从单一的银行存取款向支付、理财、融资、投资等一体化交易延伸，“金融消费”这一特殊消费市场越来越深地融入普通民众的生活。因此，加强金融消费者保护体制设计的研究，对于进一步构建公平正义的金融秩序、和谐文明的金融生态环境、维护金融市场的繁荣与稳定具有十分重要的现实意义。
一、金融消费者权益保护体制设计的背景及原因
（一）金融消费者与金融机构比较仍处于弱势地住
金融消费者作为特殊的消费者，其弱势地位主要表现在：一是信息弱。金融商品没有可供评定其价值的外形和质地等要素，金融消费者与金融机构之间的交易判断完全依赖于金融机构一方所提供的相关信息，再加上金融产品和相关市场信息披露的不完全、不透明，金融消费者在更大的信息不对称中处于弱势地位。二是实力弱。金融领域具有较高的专业术语，金融消费者对产品和服务的了解显然比不上专以此为业的经营者，这种不对等的实力，实质上是一种支配与被支配的不平等关系，当金融消费者和金融机构出现问题和纠纷时，金融消费者根本无力与金融机构抗衡。三是结构弱。与处于垄断地位的金融机构比。金融消费者是分散的个人，维权成本非常高，通常需要耗费大量的精力和财力，而且成功率非常低，不划算的现实和势单力薄的窘境，大多数受损的金融消费者只能选择放弃维权。四是举证弱。金融消费者与金融机构之间发生利益冲突，解决消费纠纷的特殊司法程序、保证程序的公平公正等具体问题，缺乏一套可操作、可适用的保障体系和制度支撑。五是手段弱。金融监管机构对金融消费者的引导和宣传教育未形成长效机制，金融消费者自身维权意识不强，又缺乏保护自己的方法，导致一些金融机构侵犯金融消费者权益的“合理化”。
（二）金融消费者权益保护体制设计的主要漏洞与不足
1 金融消费者权益保护的法律规范尚不完善。目前，虽然我国现有的消费者保护法律体系对公众购买金融产品和服务起到了一定的保护作用，但这些法律主要立足于实体商品经济之上，没有对金融消费者权益的保护做出明确规定，甚至这些法律能否适用于金融领域还存在不少争议。《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等金融领域的相关法律，其主要目的在于确保金融机构稳健运行，对金融消费者的保护鲜有直接涉及，在金融消费者的权利类型、保护措施、救济途径等方面缺乏具体规定，对保障消费信贷市场公信度，划定消费者责任，防止不公平待遇和歧视等方面均没有做出有针对性的规定，增加了金融消费者的维权难度。
2 金融消费者权益保护的体制设计尚不科学。从我国金融消费者权益保护的改革现实来看，承担金融消费者保护职责的体制仍是分业监管。这种体制虽然能满足银行业、证券业和保险业的监管要求，但多机构负责金融消费者保护执法，明显存在行业之间协调性差的问题。特别是随着金融机构综合化、国际化趋势的加强以及全球金融混业趋势的不断深入，跨银行、证券、保险和信托领域的金融商品和服务变得日益频繁和日益复杂化，更增加了监管政策协调难度和监管套利机会，降低了金融消费者保护应急反应速度，使金融消费者不能充分享受到竞争蕴涵的高效率，金融消费者权益很难在我国现行的监管格局中有效实现，
3 金融消费者权益保护的机构设置尚不健全。一方面，目前，证券业、保险业省级以下基本未设常驻的监管分支机构；银行业监管机构虽设置到县，但仅为办事处，人员配备一般在三名以下，监管机构设置严重缺位、监管力量严重薄弱。另一方面，银行、证券、保险业网点业务的不断扩张、行业产品的同质化现象比较严重，行业无序竞争日渐加剧。与此同时，地方法人金融机构、各类非银行机构以及典当、民间借贷等影子银行相继涌现，也存在监管主体定位不明确、监管深度严重不足的问题。金融消费者在金融这一特定市场中，往往面临着更大的风险，分业监管很难充分保障其作为弱势群体的利益，
4 金融消费者权益保护的模式运作尚不稳固。现阶段，我国保险、证券业等对金融消费者的保护以纵向保护模式为主，即金融消费者→金融机构→所属行业协会→隶属监管机构，这种保护模式很容易将行业监管职责锁定在金融机构的安全稳健以及被监管机构的盈利能力上，而且这种模式可能并且经常与金融消费者保护相互冲突。此时金融监管机构不可避免地偏袒金融机构利益，而忽视了金融消费者保护，影响监管的中立性、公正性，进而产生行业保护的负面效应。近几年因保险产品服务、金融消费服务引发的纠纷逐年上升已验证了这一判断。金融消费者的利益如果因监管模式的滞后长期得不到应有的保护和保障，则会动摇公众对金融业的信心，危及一国金融体系乃至整个经济体系的稳定。
5 金融消费者权益保护的协会的作用尚不明显。目前，除县一级外，不少地方成立了银行业协会、证券业协会和保险业协会等行业协会，其成员基本由各行业内人士组成，费用也主要来源于各行业交纳的会费。受知识结构、专业技能、组建时间短以及监管机构的预算来自于对被监管机构的收费等因素制约，行业协会为了维持其自身的长期稳健运行，对金融机构违反有关规范设置缺乏一定的行政处罚、人员处分等措施，在职责履行和监管力度方面也非常有限，一般只进行一些例行调查和行业规范工作，其余工作尚处于起步观望阶段，其对金融消费者权益保护方面发挥的作用十分微弱。
二、金融消费者权益保护体制设计的框架与措施
（一）美、英等国金融消费者保护的金融监管制度改革
美国金融危机前，由七家联邦机构负责消费者保护执法，金融危机中，暴露出共同造成金融消费者保护的失败等诸多的问题。危机过后，美国合并强化七个机构，建立了独立的金融消费者保护局，赋予金融消费者保护局负责执行绝大部分联邦金融消费者保护法律。
英国监管模式由英格兰银行、金融服务局（FSA）和财政部组成，金融消费者保护由金融服务局和公平贸易办公室共同承担。2010年7月英国对金融监管体系进行彻底改革，撤销金融服务局，新设消费者保护与市场管理局，专注于消费者保护工作。
澳大利亚则是将所有金融监管机构合并分为两部分。一个监管机构负责监管金融机构的稳定性，另外一个监管机构负责对于投资者的保护。
（二）我国金融消费者权益保护组织机构的设计模式
1 我国金融消费者权益保护组织架构的利弊分析。就现阶段我国金融监管体系来说。为了向金融消费者提供稳固的利益保障，维护公众对复杂金融体系的信心，“一行三会”先后设立了金融消费者保护机构。考虑到金融产品的复杂性和专业性更强。“三会”在处理金融消费者投诉，查处金融机构违规在内的大量职能中无疑是胜任的，其保护金融消费者的职能，对于央行来说也是不可取代的。但从金融消费者保护的监管缺陷与组织架构分析，还存在审慎监管与金融消费者保护相互冲突，难以两全的诟病，监管者在金融消费者保护职责面前，更多关注其所监管机构的完好性而不是金融消费者。
2 循序渐进推行独立的金融消费者保护机构，综合利弊，我国在金融消费者保护机构的具体设置上，可以借鉴美、英、澳等国的经验，并结合本国的国情稳步推进。初期主要立足调整监管者职责的优先性，确保消费者得到应有的保护，由“一行三会”设立金融消费者保护机构，在各自监管职权范围内分业进行金融消费者的权益保护工作。在这一体系中人民银行主要扮演牵头组织、协调与服务角色。当条件成熟时，再将从事金融消费者权益保护的机构进行整合，在我银行内部设立单一的独立的金融消费者保护局，专门负责对金融消费者权益保护的监管，并授权其相对独立的监管权，各金融监管部门作为金融消费者保护的派出机构，负责监督各自监管行业的金融消费者权益保护问题，并接受金融消费者保护机构的再监督。中国人民银行遵循以下框架（如图）承担金融消费者权益保护职责。
（三）人民银行承担金融消费者保护职责的主要优势
一是贯彻落实宏观调控政策的独特优势。人民银行作为宏观调控政策的传导者和执行者，为增强执行政策的针对性、灵活性和前瞻性，一般都要根据当地经济发展实际。制定相关的实施细则。与此同时。地方政府在出台支持当地经济发展的措施时，往往会让人民银行进行协调配合。如要求保险机构落实有关支农投保、防灾防损、查勘理赔政策，要求证券机构落实辅导、扶持优质企业进行中小或创业板上市等。人民银行的这一职能优势，与我国主张的扩大对弱势群体的金融服务覆盖面、保障消费者获得公平信贷机会的核心内容完全一致。
二是维护金融稳定的职能优势。从全球金融危机我们可以看到，维护金融消费者的利益不仅是保护消费者个人权利的需要。也是防范金融风险和维护金融稳定的需要。《中国人民银行法》规定人民银行“在日常工作中，负责对金融机构经营风险的监控和防范，根据情况实施必要的救助”。法律赋予维护金融稳定的职能，就是着眼于我国金融发展的现实和金融业未来趋势。随时关注金融市场、金融机构和金融基础设施的状态及其变化情况，及早发现潜在的金融风险。这一职能作用。与金融消费者权益保护的现代理念天然契合。
三是提供金融服务的履职优势。金融创新创造了大量有别于传统资产负债的表外业务，随之产生了对金融机构的统一监管需求。人民银行在履行人民币、支付清算、银行卡、外汇、反洗钱、金融统计、征信、国库、账户、金融科技等若干监管职能过程中，能够掌握金融业经营情况，从宏观整体的角度采取审慎稳妥推进策略，规范和指导银行、保险、证券机构的经营行为，其专业性和公正性更易得到社会各方的认可。
四是实施跨行业监管的信息优势。随着“社会融资规模”这一指标被作为金融宏观调控中间目标以及相关金融统计制度的日趋完善，人民银行自上而下逐步开展了包括银行、保险、证券业相关指标在内的区域社会融资总量、结构、特点及发展趋势的统计、分析工作，积累掌握了大量的有关银行、保险、证券机构经营管理、财务状况、风险评估等多方面的信息资料，并适时可以向相关行业监管机构通报有关情况，实现部门间信息共享，这为开展金融领域的有效监管提供了必要的信息支撑。
五是处置金融风险和突发事件的权威优势。目前，人民银行及分支机构已普遍与当地政府及其职能部门建立了金融风险处置协调机制，制定了处置金融突发事件应急预案，并持续开展各类业务的应急演练，能够对银行、保险、证券基层网点可能引发的系统性、区域性风险和影响社会稳定的群体性事件，做到早发现、早报告、早处置，有效防范风险的积累、矛盾的激化和风险的跨行业、跨区域传递，人民银行是唯一能在短时间内向金融体系和社会注入流动性，及时恢复市场信心的权威机构。
六是维护金融消费者权益的经验优势。由于人民银行的法律地位的独立性和监管业务的综合性，决定了其在实施金融消费者权益第三方保护中具有调节供需双方权利义务关系的公正性和公平性。近年来，在保护金融消费者权益方面人民银行已进行了有益的探索和试点，建立了涵盖指导、劝告、调解、协商、评价和检查等措施的金融消费者保护机制，在缓解金融交易中的不稳定因素，规范金融机构的经营行为，改进金融服务质量，维护金融市场秩序等方面，都具备了其他金融机构不可替代的职能作用。
三、我国金融消费者保护的机制设计及运作模式
（一）金融消费者保护的机制设计及保护措施
一是组织协作机制。建立政府推动，人民银行主导，金融机构参与，工商、质监、消协、司法等部门认同的金融消费者组织体系，形成分工明确、相互协作的工作格局。二是投诉处理机制。在金融消费者权益保护局设立专门的消费者投诉受理部门，制定相应的处理程序规则，开通金融消费者热线或网站，建立金融消费者投诉数据库。三是网络联动机制。探索建立监管部门、金融机构、其他消费者保护组织网络共享平台，形成消费者、金融机构、行业协会、监管部门、仲裁和法院、新闻媒体等相互作用的保护体系。四是信息披露机制。只有信息得到充分披露。金融监管当局和被监管机构的行为才能接受公众的监督，公众维护自身利益才是主动的。对投诉的受理、调查、处理各环节实行公开透明，充分保障金融消费者的信息知情权。五是宣传教育机制。金融教育是中央银行沟通政策的重要元素，对金融消费者最好保护的保护，就是通过各种宣传平台、新闻媒介，向社会公众普及金融知识，培养金融消费者在金融领域的风险意识和维权意识。六是考核评价机制。将“金融消费者保护”写入政府规划或政府考核指标，作为政府履行社会服务和市场监管职能的重要内容，列为监管目标，成为金融监管者的责任之一。
（二）金融消费者权益保护的制度设计及保护路径
一是在法律层级方面，尽快制定和颁布专门的法律法规，倚重高层级的法规集中配置金融消费者权益保护的行政权力，使金融消费者权益保护力度加大，专业性和合理性得以保障，从根本上避免完全依赖司法体系处理金融消费纠纷的诸多弊端，真正建立起全面稳健的金融消费者权益保护长效机制。二是在部门规章方面，根据银行、证券、保险等不同行业金融消费的特点，制定完善的金融消费者保护条款，充实金融消费者权益保护内容，细化金融机构诚信、告知、提示等义务，防止金融机构利用垄断地位侵害消费者权益。三是在法律诉讼层面。建立区别于一般民事诉讼程序的金融消费者诉讼制度。包括建立公益诉讼制度、消费者诉讼救济制度。四是在赔偿问题方面，借鉴国外的制度，尝试设立保护基金和赔偿基金。在金融机构发出关闭、破产等支付障碍时，向消费者提供补偿；金融机构基于关闭、破产等支付障碍以外的原因，不向金融消费者履行约定或法定义务时。向金融消费者提供赔偿。
综上所述，探讨中国金融消费者保护权益问题，既是一个现实而迫切的金融问题，更是一个复杂而长远的社会问题。改革和完善金融消费者权益保护的体制设计、组织架构、机制保障还有多方面的关联值得思考和关注：首先是如何处理好审慎监管与金融消费者保护的冲突，构建有效的金融消费者保护体系。其次是通过何种路径加强金融行业协会在金融消费者保护方面的职责，保证行业协会调解的有效性。再次是如何提高行政调解的约束力，行政调解与司法诉讼衔接的途径。最后也许是最重要的，金融消费者与金融机构博弈中处于弱势地位，需要保护，如何把握均衡，在目前信用环境下过度的保护会不会导致失信行为的增加等等。
（责任编辑 李文君）