？眼摘 要？演不断提高公共经济绩效是责任政府、效能政府建设的核心问题，也是发达国家20多年来新公共管理运动的主要内容。文章在简要回顾公共经济绩效管理历史发展、分析其现实背景、阐述其内涵与功能基础上，重点就其体系框架构建、现存问题和如何从实现国家治理现代化高度推进公共经济绩效管理等问题进行了探索。
[关键词]国家治理；现代化；公共经济；绩效管理
[中图分类号]F062.6；D035 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2018）09-0001-10
一个对人民负责的政府必须保障其公共经济管理具有很高的资源配置和资源使用效率，即一方面要保障必要品种、数量和质量的公共物品供给，另一方面又要尽可能减少资源占用与耗费。在承载公共利益的公共物品提供计划及相应的公共资金配置预算确定之后，能否以最节省的公共资金耗费实现预定效果，既是衡量责任政府建设效果的主要尺度，也是公共经济暨国家治理现代化需要解决的核心问题。正因为如此，国内外已经就此问题进行了长期的实践探索和理论研究，20世纪后期则成为以“再造政府”为主线的新公共管理运动的一项主要内容。这些理论与实践探索虽然积累了很多思想成果和实践经验，但创新发展正未有穷期。
一、公共经济绩效管理的历史发展与现实背景
无论中国还是国外，对公共经济活动实施绩效管理并不是刚刚引起重视并开始进行的，而是有着漫长历史发展过程的社会实践。但它成为一股风靡世界的政府管理改革潮流，则有其特定的现实背景。
（一）公共经济绩效管理的历史发展
可以说，自从公共经济活动出现以来，就存在公共经济绩效问题，从而随之产生了对其进行管理的客观需要和实际行动。
在中国，有古代文献资料表明，早在舜担任中华原始氏族联盟最高领袖的时期，就有了对公务人员进行考课并依据考课结果予以任免赏罚的制度。《尚书·舜典》云：“三载考绩，三考，黜陟幽明。”其疏曰：“以三年考校其功之成否也。”这种考课，既包括对公务人员德行操守的考察，也包括对其所承担职事目标是否实现即工作绩效的核实评判。正因为存在这种绩效考评及相应的赏罚制度，大禹的父亲鲧才因为奉命治水不力而被杀，然后任命大禹接替其父继续领导治理水患。大禹由于改变了治水方略，变堵为疏，并且以三过家门而不入的忘我精神通过拼命硬干获得成功，从而成为舜的接班人。其后，经过逐步发展演变，到周公姬旦辅佐武王执政的周王朝初期通过制定《周礼》形成了对官吏履职绩效实施考核的比较系统的成文制度，而到汉元帝时则进一步制定和颁布了专门的官吏考课法，唐宋明清时期此类法制已经相当完备，直至清末才连同封建制度一起进入历史博物馆。①[1]尽管这些公务人员考绩制度与现代公共经济绩效管理有着很大差别，但其间也有许多相通之处，因而不宜以历史虚无主义态度将其一概抹煞。
国外也是如此。例如美国，追求公共经济效率的努力至少已经进行了一个多世纪。据美国著名公共行政学家尼古拉斯·亨利在其代表作《公共行政与公共事务》一书所载，美国早在19世纪末20世纪初所谓进步时代就强调提高政府效率，认为好的政府必须是注重效率的政府，从1940年开始着眼于控制公共经济成本而编制项目/绩效预算，1965年进一步深化为规划/项目/绩效预算，从1970年起则从整个公共机构层面推行效率与效力管理，从1972年起对公共财务预算实行目标管理，1977年起进而实行零基预算。②另据包国宪、王学军在一篇文章中介绍，自从1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展公共部门绩效考评以来，政府绩效评估与管理就一直伴随着美国公共部门的改革历程。[2]
（二）公共经济绩效管理的现实背景
20世纪80年代以来，以美英为代表的西方发达国家为应对由政府规模膨胀、行政效率低下引起的公共信任危机，相继开展新公共管理和政府再造运动，掀起旨在提升公共经济总体能力的绩效管理改革浪潮，在公共经济管理中广泛推行由绩效目标、绩效预算、绩效审计、绩效问责构成的全程绩效管理。
据中国行政管理学会课题组（2006）对这一阶段国外政府绩效管理的发展过程所做评述，英国政府的绩效评价始于1979年的“雷纳评审”，而美国自1978年的卡特政府以来，政府部门绩效管理问题一直被历任总统所重视，1993年克林顿上台执政以后更是将行政改革聚焦到绩效管理。在其推动下，1993年美国联邦国会通过了《政府绩效与结果法案》，2010年经过重新修正和国会批准后一直是美国联邦政府指导部门绩效测量和绩效报告编制工作的纲领性文献。德国、奥地利、瑞士、荷兰、丹麦、芬兰、挪威、新西兰、澳大利亚、加拿大等国也都先后从公共经济部门绩效评价开始，进而发展为实行全程绩效管理。这股浪潮也很快波及到亚洲。日本、韩国等国家从20世紀90年代末期以来先后引入“行政评价”“制度评价”等，标志着公共经济绩效管理改革的开始[3]。发展到目前，公共经济绩效评价与绩效管理己经成为政府现代化建设或现代国家治理的一项重要元素。
适应政府现代化建设潮流，我国从21世纪之初开始探索政府绩效管理改革工作，开启了公共经济绩效管理改革的大幕。河北省财政部门从2004年起着手进行财政预算绩效评价逐步扩展到全程预算绩效管理，2010年河北省人民政府第138号文件《关于深化推进预算绩效管理的意见》正式全面推行。同期，广东省另辟蹊径，以依据绩效目标公开竞争结果分配发展性公共资金为主要内容开展了绩效预算改革实验。深圳等地则从2004年起开始政府层面的公共经济绩效管理改革探索。2011年6月10日，经国务院同意，国家监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》。根据这一《意见》，试点工作分两个层而进行：第一层面是发展和改革委、环境保护部和财政部等六个国务院部门开展专项绩效管理试点；第二层面是选择北京市、吉林省、福建省、四川省、广西壮族自治区、新疆维吾尔自治区以及杭州市、深圳市开展地方政府绩效管理试点，重点围绕建立健全领导体制和工作机制、完善绩效考评指标体系、创新绩效评价手段、强化绩效评价结果运用等内容进行实践探索。同年6月28日，政府绩效管理工作部际联席会议在北京召开政府绩效管理试点工作动员会，正式拉开了中国政府层面绩效管理试点工作的帷幕。