摘要：鉴于基建工程对电网企业经营有重大影响及风险管控的难度，成为了电网企业关注的重点，其内控建设也就成为电网企业内控的核心部分。本文以成都供电公司为例证，对基建工程财务全过程管理中的内部控制缺陷进行了思考，并提出了相应的解决措施。
关键词：基建工程 内部控制 全过程管理
自财政部等五部委发布《企业内部控制基本规范》及其配套指引以来，内控建设成为电网企业关注的重点内容。但关注的焦点似乎更多的集中在企业经营期间，对基建期间的内部控制体系建设着眼较少。事实上，基建内控应该成为大型电网企业内控的核心部分。从财务环节加大对基建工程管理内部控制的完善，整个基建工程管理水平都会得到极大的提升，也能更好地规避基本建设风险。
1.基建工程管理内部控制现状
1.1 基建工程管理的组织架构
成都供电公司基建工程分为大中型基建工程、配网项目、农网项目、技改项目、小型基建等，并按照分工由不同的项目管理部门负责进行管理。发展策划部负责工程的投资规划、可研立项、项目核准、项目投资计划的下达及前期费用的结算；建设部（项目管理中心）负责110KV及以上电压等级项目的建设管理，包括初设及概算的上报、施工现场的管理、对施工单位提报的工程款项的审核、实物资产移交清册的编制、工程结算及配合办理工程决算；运维检修部负责110KV以下电压等级的城网工程的建设管理；农电部负责农网工程的建设管理物资部门负责物资和非物资的招投标、集中组织采购、物资款项的结算支付、物资的清算及废旧物资的处理等；财务部门负责工程项目财务活动的监督管理、项目核算、竣工决算编制、竣工决算批复、资产入账工作；审计部门负责组织竣工决算审计。各部门在工程建设的各个环节各司其职、各负其责、相互制约、相互监督，基本能满足公司工程管理的需要。
1.2 基建工程财务管理模式
成都供电公司工程财务管理严格执行“五制三算”制度，即项目法人制、项目资本金制、合同管理制、招标投标制、工程监理制，工程概（预）算、工程结算以及工程竣工决算。各级财务部门设置工程财务管理岗，配备专职人员，负责工程项目的核算、结算、决算。本部财务资产部还负责权限范围内的基层工程款项的审核拨付及竣工决算审核审批工作。工程竣工投产后形成的资产移交项目所在地供电公司运行管理。公司按照工程进度向四川省电力公司提报工程建设资金需求，由省电力公司统一筹集、下拨。建设资金主要筹集来源为国家财政拨款、银行借款、企业自有资金等。
1.3 基建工程管理制度体系建设
为加强工程项目建设管理，国网公司、省公司出台了一系列的工程管理制度。例如：《国家电网公司工程财务管理办法（试行）》、《国家电网公司工程全过程管理实施细则》、《国家电网公司工程其他费用财务管理办法》、《四川省电力公司生产准备费管理办法》、《四川省电力公司竣工决算分级审核审批实施细则》等。同时，成都供电公司工程建设管理部门、财务部门也分别根据自己的管理需要出台了工程管理办法、工程财务管理办法以及工程资金支付管理办法等。这些办法不仅有对工程全过程管理的全面要求，也有具体针对某一个环节、某类费用的特殊规定，将内部控制的要求融入制度中，基本形成了一套较为完整、系统的电网建设管理制度体系。
1.4 基建工程内外部审计检查机制
随着经济的快速发展，电网建设的规模从数量到资金都是大幅度增长。与之伴随的是外部监管的不断加强，各级管理部门对供电企业工程项目管理的监督与考核也越来越严格。多次组织例如“灾后重建”、“西电东送”、“农网专项资金”等工程项目专项检查。同时，为完善电网企业自身管理体制，电网企业越来越重视基本建设项目的合法合规性。国网公司牵头，每年都组织开展例如“依法治企”、“农网回头看”、“工程领域专项治理”等内部专项检查。通过这些高规模、高水平的检查，电网企业工程管理水平得到不断的改进、完善。
2.基建财务管理内部控制的缺陷
2.1 对基建财务管理内部控制认识不足
基于基建工程管理的流程性特点，内部控制应该嵌入工程规划、可研、核准、初步设计、招投标、工程建设、竣工验收、工程结算、竣工决算（包含审计）、后评估等整个流程，并与整条线上各个环节的相关部门及人员息息相关。但是实际工作中仍有许多人没有认识到基建财务管理内部控制的真正内涵，认为内部控制就是独立于基本建设之外的一堆文件、手册和制度，难以将内部控制的风险点及控制措施自觉带入基本建设全过程中。同时，还有大部分应参与内部控制的员工认为内部控制只是财务部门的事，是财务部门安排给自己的工作，与自己没有太大关系。再者，部分工程财务管理人员对自身的管理职责定位不清，认为财务对工程建设能起到的管控作用非常有限。
2.2 内部信息传递不畅、职责不清、责任不明
对于基建工程这一强调流程、强调配合的业务来说，参与主体多、工作环节多，通常涉及基建、发策、财务等多个部门，以及经研院（所）、物资公司等多个机构和设计、施工、监理、供应商等4类单位，部门间管理行为割裂，管理信息难以畅通，容易出现管理空白区域。并且，因为管理的侧重点不同，业务流程和管理模式标准化少、差异化多，针对同一件业务，不同部门甚至同一部门不同的经办人员的管理要求与管理模式可能都会存在较大差异。前者可能导致关键环节风险管控机制没有完全到位，防范风险和抵御风险的能力不强，或者出了问题后责任无法落实；后者可能造成经办人员难以适从，重复工作的可能性增大，项目管理不符合成本效益原则，甚至引发审计风险。
2.3 财务对工程投资控制的参与度不够
《国家电网公司工程财务管理办法》中明确规定：工程财务管理实行的是规划、前期、建设、投运和后评价全过程财务管理。工程财务管理人员应该负责本单位电网发展规划相关财务工作；参与可行性研究估算、初步设计概算、施工图预算等工作；开展项目经济效益评价和财务稽核等。但对于基层工程财务管理人员来说，由于缺少相关的专业知识、上级部门的业务指导以及其他部门对财务参与工程全过程管理的认同，全过程管理只能停留在制度上，而无法真正实施。财务人员更多的是履行的是核算、决算等“记账员”职能，对项目造价控制、经济效益分析方面的工作还很薄弱。
2.4 转资进度滞后，资产金额不准确
实际工作中，随着经济的高速发展，近年来电网建设的投资规模不断加大，建设项目逐年增加，电网项目的建设管理面临着巨大压力。时间紧、任务重、人员配置不齐是每个基建管理人员的共同心声。为了赶工期，电网企业的工程项目管理普遍存在“重建、轻管”的现象。项目管理部门将更多的精力与人力投入到基建工程建设过程中，全力以赴地保证基建工程按时投运，相对忽略了对投运后的结算、决算及转资等流程应开展的工作。造成发布投运信息不及时、提交资料滞后，费用归集不准确等现象普遍存在，对暂估及决算工作的准确性、严谨性造成很大影响，不能真实反映企业资产价值。
2.5 账面移交资产与实物移交资产对应关系不明确
由于财务部门与项目管理部门及资产管理部门专业要求上存在差异，编制符合竣工决算报告要求的实物资产移交清册困难很大，造成账面形成固定资产与实物资产对应关系不明确。实际工作中，实物资产移交清册一般是由施工单位编制，项目管理部门审查，并由资产运行单位现场点验形成，主要为运行单位实物资产管理服务，与是否形成固定资产无关，而与运行维护设备相关。但竣工决算报告所要求的实物移交清册，是从形成固定资产账务的角度出发，两者的专业口径相差甚远，协调一致难度很大。
2.6 项目财务效益后评价工作尚未引起重视
财务后评价是项目后评价的重要组成部分，通过对项目建设过程中的资金筹措、资金投入、资金成本以及项目概算、预算、决算的对比分析，通过对项目运营期的盈利能力、偿债能力和持续发展能力的对比分析，通过对项目盈利的不确定性和风险的分析，形成对投资项目的价值管理活动和价值创造能力的综合评价。因此，建立财务后评价制度，完善财务后评价内容，选择财务后评价方法，建立财务后评价模型，运用财务后评价成果，是我们应该重视的问题。
2.7 项目管理信息化程度不高
鉴于ERP（企业资源计划）系统在企业整体资源的有效管理方面具有先进性，国网公司已在全系统进行推广使用。但在实际工作中，基层基建工程管理人员对ERP的认知度却非常有限。主要是有两个层面的原因，一是因为地域、经济等因素差异较大，国网公司对ERP系统的开发运用也分阶段、分地域进行，目前尚有大块领域亟待开发。另一方面是由于缺乏系统的学习、运维的支持力量有限、员工自身素质等原因，基层项目管理人员对依托ERP进行项目管理的理念还不能完全理解，对其中已经开发的功能不能熟练使用。因此要依托ERP实现投资、建设到资产的价值链管理，仍然还有很长的路要走。
3.基建财务管理内部控制的优化
3.1 完善制度建设，塑造管理标准
高度重视基建管理内部控制体系的推广。可以采取举办专家讲座、分岗位开展基建管理内部控制培训、建设内外部审计检查问题数据库、组织各基层单位进行经验交流等各种形式的培训、宣传活动等，使内部控制的观念深入人心。基建工程流程链条上的相关人员都认识到自己是企业基建管理内部控制体系中的一员，自己的行为与基建管理内部控制密不可分。
健全和完善以责任制为核心的基建管理制度。根据国网公司工程管理相关制度，结合公司三集五大体系调整以及公司工程建设管理实际情况，完善诸如“基建工程全口径结算”、“基建工程前期赔偿费用管理”等相应的工程管理实施细则，进一步梳理基建工程管理中的风险点，采取相应的控制措施，完善基建财务管理流程中的漏洞，降低基建管理风险。
统一基建管理各部门工作标准。基建工程管理流程链条上的各部门、各岗位应认真梳理管理流程中的缺失或重叠部分，在不违背各自的管理要求的前提下，探索优化的管理要求和模式。比如在制定本部门管理办法时，听取其他部门的意见，减少管理上的空白区域和矛盾要求；针对布置的同一件事情，各相关部门采取联合发文的形式，避免权责重叠交叉，影响经营效率；利用信息技术保障信息传递的畅通与共享，减轻工作量，保证沟通的长效性等。
创建基建工程财务管理业务手册。对于非财务人员来说，基建财务管理内部控制是一个比较陌生的概念，他们往往很难记清楚财务部门在基建工程管理的各个环节对时间、资料的要求。财务部门可以将基建业务办理过程中的相关要求以“业务手册”的形式简要准确地加以描述说明，并通过电子邮件、印刷小册子、墙报、宣传栏等向各部门宣贯。可以大大缩短经办人员办理业务的时间，提升服务水平，保证管理质量。
3.2 开展ERP系统深化运用，实现控制规范化、程序化
深化运用ERP系统辅助转资功能。电网投资持续高位运行，基建工程数量急剧增加，原来以手工为主的编制竣工决算方式已不适应电网快速发展形势，应积极探索借助信息化手段进行工程辅助转资及自动出具竣工决算报表的工作模式。辅助转资模块的优点在于自动导入初步设计概算，通过SAP系统辅助并适当进行手工干预最终自动形成资产的“自动转资”的流程设计，可以解决传统的手工转资方式存在的不足。
开发建设ERP基建工程决算管理模块。将项目投运转资及决算办理流程以信息系统固化下来，系统对每项控制自动提醒、自动控制，不按流程做的，一定做不了。在ERP系统中开发基建工程决算管理模块，按照工程项目决算流程和各项工作时间节点形成“倒排节点表”植入ERP系统中，用于规范和固化项目投运转资及决算办理流程；方便各职能部门、各单位随时掌握、查看和分析进度；促进问题的沟通与数据的共享，减轻数据重复收集报送的工作量；也便于财务部门牵头对各责任部门竣工决算办理过程中职责完成情况进行统计考核。
3.3 探索财务人员参与基建工程全过程管理的有效途径
为保证资金使用安全、有效，工程成本归集准确、及时，财务管控能对工程投资决策起到真正的支撑作用，并对工程实施监督落实到位，关键风险防范控制有效，应在规划、可行性研究、投资计划、初步设计、招投标、工程实施、竣工验收、竣工结算、竣工决算和项目后评价等八个阶段，实施基建全过程财务管理。
塑造财务人员参与基建工程管理的全过程的大环境。在现实工作中，公司领导、其他部门甚至财务部门自身，都对全过程的工程财务管理不那么重视。常常听到有人说“财务管得太宽了”之类的话。所以，首先就是应该改变持有此类观点的领导或是员工的认识，营造财务全过程管理的良好氛围。
参与工程项目的竣工验收工作。工程完工投运验收是工程项目管理的重要环节之一，财务人员应深入工程项目施工现场，通过参与工程完工投运验收，来核对实际工程量，以确保结算所反映信息的真实、完整。同时，通过对现场资产的点验，有利于完工项目的资产入账及后期价值管理工作。
3.4 重视基建工程后评价工作，加强财务效益后评价
对已完工并且投产半年以上的输变电投资项目都应该开展后评价工作。项目后评价的评价范围比较广泛，可能涉及计划、项目、生产、营销、财务等多个部门。应建立由计划部门牵头，各专业部门参与的项目后评价工作机制，在这个工作机制下，各专业部门应有相应的分工。财务部门主要负责对基建工程的经济效益做评价。可以通过加强业务知识学习，夯实后评价研究基础、选择合适的财务指标，建立后评价指标体系、设计后评价支撑报表，分析利用各项数据、建立财务后评价模型，选择后评价方法、固化后评价流程等一系列工作，探索财务后评价的有效机制。
3.5 建立培训机制，提升基建财务管理人员素质
组织基建财务管理培训，提升专业素养。建议省公司出台规范化操作指引，并组织开展多种形式的培训，解决基层单位在基建财务管理工作中的实际问题。比如，财务人员在基建工程的科研阶段、概算审批阶段、还包括后评价阶段应该做些什么，应该怎么做，才能较好地履行财务部门作为造价控制、投资效益分析的责任。再比如，因为口径不同，固定资产与实物资产之间的对应关系，能不能有对应的模板和规范的操作等。同时，基层单位财务部门自己也可以通过“每周课堂”的形式，交流基建财务管理过程中的经验和心得体会，促进相互间管理水平的提升。
加强跨专业知识的学习，提高工程管理质量。基建财务管理人员不仅要掌握会计准则、财税法规等专业知识，还要结合电网企业性质学习工程概预算知识，熟悉工程项目的管理流程，以便于更好介入工程全过程管理；同时，鼓励财务人员主动进入现场熟悉相关资产，有助于财务更好地管理基建形成资产的价值。另一方面，也应该对工程管理人员、资产管理人员等进行工程财务管理培训，以便他们能按照工程财务管理的要求及时提供所需资料，办理各项业务。