摘 要：权力清单制度自正式提出和实施以来，在实践中有效制约和监督了行政权力的运行，产生了良好的制度功效。但若以制度的规范化运行为评价标准，则不难发现权力清单制度仍然在制定、执行、监督等环节上面临着一些困境。为了解决这些困境，实现权力清单制度的规范化运行，可以通过明确权力清单的制定主体与制定程序、形成上下一致的权力清单编制模式、完善相关的法律体系与配套制度、强化权力清单制度的严格执行、建立权力清单制度的动态管理机制等方式对其加以规范和完善。
关键词：行政权力；权力清单制度；规范化运行；权力制约与监督；依法行政
中图分类号：D63 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）05-0007-09
2013年党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”，这是我国首次在国家层面正式提出权力清单制度的构想。随后，在历年《政府工作报告》及党和政府的重大会议中，均多次提及权力清单制度。特别是在党的十九大和十九届三中全会上，均再次重申要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子”“全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为，让权力在阳光下运行”。权力清单制度的正式实施已有四年多的时间，成效明显。但时至今日，在实际操作层面，这一新生制度的推行仍面临着诸多困境，其中最为典型的困境便是其“规范化运行”问题。本文即以此问题为研究对象，尝试为权力清单制度的规范化运行提出合理、有效、可行的出路。
一、权力清单制度规范化运行的含义与标准
所谓权力清单，也称行政权力清单或政府权力清单，是指对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。①权力清单制度是以权力清单为核心要件的，并辅之以其他配套制度和约束条件，从而依法规范行政权力的运作流程和运行边界，主动接受社会监督，实现依法行政、阳光行政的制度形式和制度体系。“清单”是这一制度的核心关键词，它既是权力清单制度的概念属性，也是权力清单制度的形式载体，②具有很强的复合意义：一方面，清单列表的形式明确规定了政府权力的范围，为政府行使权力框定了边界，以实现政府行为的不越位、不缺位和不错位；另一方面，清单的属性决定了必须要实现政务公开，保障公民的知情权，将权力的运行现状与流程置于公民和社会的监督之下。换言之，“厘权”与“晒权”是构成权力清单制度内涵的两大基础性要素。
在现代政治生活中，任何一项制度要想实现其理论上的功效，仅依靠良好的制度设计是远远不够的，更重要的是要严格按照制度的内在规律与运行规则来执行制度，使其有据、有效、有序地得到推行，即实现制度的“规范化运行”。党的十九大进一步提出要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”，这清晰地描绘出了权力运行的三大环节。事实上，包括权力清单制度在内的任何一项制度的实际运转，也同样涵盖这三大环节。根据“制定科学、执行坚决、监督有力”的基本原则，权力清单制度的规范化运行包括以下五条具体的标准。
1.权力来源的法定性
权力来源的法定性是指权力清单的制定应坚持“权力法定”原则，即列入清单中的行政权力并不是政府目前实际享有和行使的权力，而是由法律法规明确规定和授权的、具有明确法律依据的权力，任何与法律规定相抵触的内容都是违法的和无效的。换言之，权力清单本身既不能新设权力，也不能扩大权力的范围。这里所称的“法”，是指广义上具有法律约束力的规范性文件，包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方规章等，它们共同构成了权力清单的制定依据和内容来源。
2.制定主体的明确性
权力清单的制定主体应当是明确的，不应存在制定主体间的交叉、模糊或冲突。目前，关于权力清单的制定主体，学界形成了三种代表性观点：一是认为权力清单应由狭义的行政机关来制定，即各级政府及其组成部门；二是认为应由广义的行政机关来制定，即不仅包括政府及其组成部门，还包括法律法规授权的组织、行政机关委托的组织乃至党委、政协等机关；三是认为应由国家权力机关来制定，即各级人民代表大会及其常务委员会。这三种观点都有各自的论据作为支撑，或许很难比较出哪种观点具有绝对的优势。但不可否认的是，不同观点的争鸣恰恰折射出当前权力清单制定主体的无序现状，而这正是制约权力清单制度规范化运行的根本因素之一。
3.制定程序的科学性
一般来说，制定主体的确认与制定程序的启动存在着逻辑上的先后关系，在明确了权力清单的制定主体之后，便进入其具体的制定阶段。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。③如若制定程序存在隐患，那么该程序的产物也必然是不合理、不完善的。④由此可见制定程序的科学性在制度运行过程中的重要作用。
就具体的制定程序而言，一份完整、规范的权力清单的产生，至少应包括法律依据的梳理、厘权、清权与放权、确权、清单的审查与批准、晒权等若干阶段。这些前后衔接、环环相扣的阶段共同構成了一套科学的权力清单制定程序，不可前后倒置，也不可顾此失彼。需要指出的是，上述几个阶段只是权力清单制定的一般程序，并不排除根据某些特殊情况进行相应的增减。但无论如何变化，其基本的原则是一致的，即要以保证制定程序的科学性为出发点，发动多方主体共同参与到制定过程中，避免权力清单的制定由一方所垄断。
4.编制标准的一致性
权力清单的编制应遵循一定的编制标准，形成统一规范的编制模式。这种编制标准的一致性主要包括以下四个层面。
首先，法律依据的一致性。如前所述，列入清单中的行政权力应有明确的法律依据，这种法律依据是广义上具有法律约束力的规范性文件，但不应包括政府自行发布的“红头文件”“工作职责”等类似的政府内部文件。