“编制预算是组织战略的表现，……，预算编制意味着要考查组织资源过去的使用情况，分析已经实现的目标及其成本，并通过为将来的预算期分配新的资源，描绘出组织发展路线”。可见，预算编制过程和预算决策过程是同步展开，相互交错、渗透的。预算编制过程实际就是预算决策过程。可见，预算决策是大学预算的首要和核心环节。预算决策的规范、合理、科学性将会直接影响到预算执行与评价环节，从而影响整个预算过程的效率。
由于长期受计划经济的影响，预算只是被动地执行计划。此外，由于涉及信息保密，预算决策的校际交流很少，也很难深入。各个大学各自为政，独自摸索，这些都不利于预算决策理论和实践研究与发展。目前我国的大学预算决策存在着诸如预算决策缺乏明确的战略指导，全局性与前瞻性不够；预算决策过程不透明，利益相关者参与度不高；预算决策水平不高，权威性不够等问题。
一、大学预算决策制度创新目标
预算决策是预算过程的首要环节，这个阶段的主要任务是政策目标设定、资源配置决策和预算方案编制的统一。预算决策阶段的主要任务是利用预算编制技术以及审批程序，帮助政策目标的确定和落实，为大学教育教学、科学研究和社会服务过程配置资源。面对我国大学预算决策过程中存在的种种问题，大学预算决策制度创新的主要目标是创新大学预算决策体制和机制，揭开大学教育资源配置的“黑箱”，弄清谁在配置，依据什么，用什么方法，配置到了哪里（方向）。通过制度设计，让预算决策规范、公开、透明，并积极创造条件，鼓励大学成员（含校内单位及师生员工）参与和监督预算决策，提高预算决策水平，优化办学资源配置效益。
（一）谁在配置资源 即预算决策权力的分配。大学预算决策权力应该属于全体大学成员，他们是大学的主人，也是大学发展的主力军。因此，大学各种群体的代表都应该有机会参与预算决策。更为重要的是，为大学各种服务过程配置资源是预算决策的使命，大学预算决策必须符合服务过程的客观规律，包括教育教学规律、科学研究规律和社会服务规律。要实现这个目的，必须充分尊重教育、科研、管理第一线的代表在预算决策中的发言权，广泛听取他们的意见，并用相关制度保障。
（二）依据什么进行配置 即资源配置的基本准则以及具体的决策依据。领导人意志、特定关系、经济效益、特别政策、社会公平、对大学发展的贡献等等，都可以成为配置的依据。大学预算决策系统改革的目标，首先是让这些依据都显化出来，然后清理、整顿，最后形成大学预算统一、规范、合理的决策依据准则。
（三）用什么方法进行 即使用的预算决策工具和技术。预算决策离不开特定的程序和规则，资源配置离不开各种分析和数据，这些都需要预算编制方法、预算管理工具以及信息技术的支持。预算决策系统改革的目标之一，就是选择合适、先进的决策工具和技术，对资源进行合理科学的配置。
（四）资源配置到哪里 即最终确定支持的政策目标是什么。大学资源配置的最高水平，是把有限的资源配置到最需要的地方去。为了防止资源配置的主观性，就应当事先通过公开、民主、公平的方式设计一套政策目标体系，并按照项目的重要性进行排序。这套政策目标体系一般可以用大学战略规划的形式展现。因此，大学资源配置应当以战略为指导。
二、大学预算决策体制
我国大学预算决策体制的基本内容是统一领导、条块结合、分层决策、民主参与。其具体内容如下：
（一）统一领导、条块结合 以大学战略规划确定的战略目标为方向，一方面发挥职能部门的作用，一方面实行校院两级管理体制。
（1）战略目标是部门预算实施的指南，部门预算是战略目标的具体化和依托；学校着眼于宏观层次的目标管理，部门预算的编制与执行主要由微观层次的校内单位来完成（见图1）。
（2）党委会、校长办公会、各专门委员会是学校的高层决策和监督机构，学校各专项事业发展必须在学校统一领导下进行。教育资源的配置权与调控权，教育教学事务管理权集中在学校。人事权、财务管理权、国有资产管理权、学科专业建设权、教学与学生管理权必须按国家政策和相关法律法规的规定，统一由学校行使。在学校与校内单位之间，职能部门可能扮演十分重要的角色。一般说来，职能部门负责两大类事项。一是专项事业发展规划的制定和分解，并审定、监督和考核校内单位的年度或聘期目标及其执行与完成情况。二是对归口管理的经费，提出二次分配方案，报学校审核。需要注意的是：职能部门只有资金安排建议权，无决定权。
（3）强调依法治校。实行校院两级管理体制的同时，学校必须出台一系列配套制度，保障各方的合法权益，尤其是教职工和学生的合法权益不受侵犯。
（二）分层决策、民主参与 具体有：
（1）分层决策体制。就权力共享矩阵（见图2）来看，学校与校内单位之间改变了那种单纯的“层级式”权力配置模式，而是统分结合的权力共享模式。目标管理方面，校级机构发挥主导作用，同时也赋予二级单位部门一定程度的参与权和建议权。随着目标越来越细化，下级单位的权力越来越大。校内单位预算编制中，在给定的预算控制数内，可以自主安排，统筹使用。但学校依然要强调“统一领导“，保持足够的宏观调控权力和能力。大学和校内单位的权力分界线L是变动的，在大学发展的不同阶段，分权程度会有所不同。当然，各个大学也可以根据自己的实际情况，选择合适的分级管理模式。
（2）民主参与体制。在预算决策阶段，各个内部组织和成员掌握的项目信息、资源信息、服务偏好、政策需求最充分，为了让资源配置到最需要的地方，以及让资源配置最符合高等教育服务的客观规律，必须广泛听取广大教职员工和学生的意见，让内部组织和成员有参与预算编制的渠道和机会。为此，提出了“四位一体”的预算决策民主参与体制（见图3）。
民主参与。在院系，行政权力占主导，通过党政联席会的形式能让更多的领导集体成员参与决策，以民主集中制的形式行使院系预算的审批权。教授委员会作为学术力量的代表，以预算听证会的形式发挥其专家审议作用，并提供了学术发展的经费需求表达的渠道，能有效地提高决策水平。院系教代会一般被赋予了名义上的院系预算最终审批权，但目前这种教代会的预算最终审批权往往只是停留在口头上。如果教师代表能一直参与预算编制的各个环节，就能更好地发挥教代会的作用。
民主监督。民主参与过程就是一种民主监督。除此之外，民主监督的功能更多的在于对预算内容和预算过程的审查、质疑、批评和反对。在该体系中，民主监督给预算决策者形成一种压力，促使其规范决策和公正决策。
三、大学预算决策机制
大学预算决策机制主要有两个层次：战略决策机制和年度决策机制（见图4）。
（一）战略决策机制 战略级决策机制具有大框架、宽领域、深层次的特点，主要思考事权与财权的关系、收入汲取与资源配置的关系、总体与局部的关系、长远目标与近期目标的关系等，实现财权与事权的衔接与匹配。同时还要实现学校与部门相统一，战略目标与年度工作相结合。具体运行机制如下：
一是财力供给机制。学校战略目标与财政资源保障规划相衔接，并通过中期预算（滚动预算）与年度预算方案相结合。最后学校以控制数和指导性预算的形式为院系（部门）供给财力。
二是财力需求机制。学校战略目标层层分解到部门战略目标，细化为部门五年计划和年度工作任务，最终形成院系（部门）财力需求或者经费支出计划。
（二）年度决策机制 这里主要指校本级年度预算决策机制。具体包括四个任务：
首先是预算控制数下达：年度预算——指导性预算——部门预算；
其次是预算申请：年度任务——财力需求——部门预算申请；
然后是预算总额控制及校本级预算审批：年度预算——约束性预算——部门预算；
最后是部门预算审批及绩效合同签订：部门预算——财力供给——年度任务——绩效合同。
年度决策机制运行中要注意两个方面的问题：
一是预算编审程序。预算编制和审批一般实行 “两上两下”。这是为了让财力需求和财力供给有一个良好的沟通和权衡，也能实现院系（部门）预算自主权与大学的预算宏观控制权的平衡。基本流程是：院系（部门）提出预算草案（一上）——学校汇总后确定大学预算总盘子和支出结构，形成对院系（部门）的控制数并下达（一下）；院系部门调整草案，编制单位正式年度预算并提交（二上），大学最终审定并下发执行（二下）。
二是预算编制方法选择。大学预算编制可以引进和借鉴国内外政府预算管理中使用的先进方法和技术，如规划——项目——预算、零基预算、多年期概算（中长期预算）或者滚动预算、绩效预算等等。应该综合采用上述方法，对不同的资源申请予以分类管理。其一，增量预算法。为了简化编制流程，节约编制时间和成本，对一些常年稳定支出项目可以考虑适用增量预算法。比如基础性人员支出、部门公务费（日常公用经费）等。根据我国人事管理制度，一般不会因为预算经费不足而解雇教职员工，尤其是有人事编制的正式职工。因此，我国大学预算编制的一个原则是“保人员支出”。部门公务费、业务费，一般实行定额标准控制。我国大学目前也难以因为某部门经费使用情况不好而撤销该部门，或者剥夺该部门继续为大学服务，从而将其经费划转其他部门，甚至外包。因为部门设置是由大学或者上级主管部门统一管理的。从某种意义上说，增量预算法是大学稳定的基础。因此，预算改革不是要彻底抛弃增量预算法，而是要尊重国情，做好改进工作。要做好定员、定额的规范化和科学化工作。要把零基预算理念和增量预算方法结合起来，每年审视定员定额标准；审视采用增量预算方法的项目范围、类别，凡是条件成熟，可以采用其他编制方法的，一般不再用增量预算法。其二，对年度专项，一般采用零基预算方法，每年一审，年底进行项目清理，预算指标结余自动归零。其三，对重大专项建设，可以采用规划——项目——预算，从可行性研究报告一直到项目实施方案、投资计划、年底预算经费安排等，严格审查、科学论证。其四，对一般竞争性项目，采用绩效预算方法。利用绩效合同，对项目进行约束和管理。只有那些能很好实现大学政策目标的项目，才予以分配资源和经费。其五，在学校总体预算规模和结构安排上，可以借鉴多年期概算或者滚动预算方法。在具体选择上，各个大学要考虑本校的实际情况和主管部门预算管理要求。既要吸收先进理念，又要实事求是。
参考文献：
[1]（美）罗伯特·D.李、罗纳德·约翰逊著，曹峰等译：《公共预算系统》，清华大学出版社2002年版。
[2]应望江：《全预算财务管理体系的探索与实践》，《财经高教研究》2008年第2期。
[3]应望江：《四位一体：优化高校院系治理结构的构想》，《国家教育行政学院学报》2008年第7期。
[4]张泽明、王丽萍等：《高校绩效预算管理模式研究》，《西南科技大学学报（哲社）》2004年第3期。
（编辑 向玉章）