关键词： 社会政策；碎片化；民生困境；人本取向
摘要： 新中国成立以来，我国的社会政策一直呈现出碎片化的特征，具体表现为非系统化、非一体化和非常态化。社会政策的碎片化曾经引发了诸多民生困境。要走出民生困境，需要建构人本取向的社会政策体系。人本取向的社会政策是一种“基本保障+资产积累+增能”的新范式。要建构这样一种新范式，社会政策的制定要由供给导向转向需求导向，并建构满足民众多层次、多样化需求的社会政策体系。
中图分类号： D035文献标志码： A文章编号： 10012435（2016）04051508
Key words： social policy； fragmentation； the plight of people"s livelihood； people orientation
Abstract： Since the founding of new China， social policies have been showing the characteristics of fragmentation in China， which specially embody nonsystematization， nonintegration and nonnormalization. The fragmentation of social policies has led to a series of plights of people"s livelihood. To get out of the people"s livelihood difficulties， it is necessary to construct the people oriented social policies. The people oriented social policies are a new paradigm about “basic security + asset accumulation + growth”. To construct such a new paradigm， the formulation of social policies should shift from the supply oriented to demand oriented， and construct the social policy system to meet the public the multilevel and diversified needs.
社会政策是政府对社会问题与人的需要的回应。系统的、科学的社会政策可以较好地对出现的社会问题和不断变化的人的需要作出即时有效的回应。随着我国改革开放的深入，浅层的、深层的社会问题不断出现，而不能得到有效的解决；同时，人的多层次、多样化的需要不能得到有效的满足而心存抱怨。于是，我国从事社会政策研究的学者开始反思我国的社会政策。李迎生[1]和王思斌[2]指出，相对于经济政策，我国的社会政策处于弱势地位，并且是残缺不全的，使得公民的社会权得不到很好地保护，加剧社会风险。程玲的研究指出，改革开放前我国政府建构的社会政策体系“呈现出非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征” [3]。还有学者对我国“社会保障制度碎片化”[4]和“社会保险的碎片化”[5]的原因和危害进行了揭示，分别提出了建构统一的社会保障体系和社会保险体系的基本路径。既有的研究基本上把握了我国社会政策的基本现状，并揭示出特定社会政策的碎片化特征。本文试图进一步阐明新中国成立以来我国社会政策体系“碎片化”的具体表现，论证社会政策碎片化必然会引发民生困境，进而试图建构出走出民生困境的社会政策新范式。
一、我国社会政策碎片化的表现
新中国成立之初，基于尽快恢复社会秩序的考量，国家先后制定了以社会保障为基础的一系列社会政策。及至1978年，大陆逐步形成了体现朴素平等主义思想的初级形态的社会政策体系，其特征总体正如许多学者指出的那样，表现为碎片化。后来市场化导向的改革，不仅没有改变这种状况，在特定时期社会政策反而变得更加支离破碎。我国社会政策碎片化具体表现为以下几个方面。
（一）非系统化
现代社会政策皆由一系列相互关联、相互配合与协调的规则和行动体系构成的。从社会政策实践发展史看，其主要功能在于规避工业文明所带来的更大的不确定性和风险，即社会政策是 “一种风险管理系统”，履行着“重新分配风险”[6]21的职能，并通过有效的“风险管理”和“风险分配”，降低个体、组织和社会风险，从而使得社会民生得以保障，而不至于让民众陷入生活困难、社会陷入失序或无序。但这种功能的履行，任何一个单一的社会政策皆难以担当，只有系统化的社会政策才能充分而有效地发挥其功能。可是，长期以来，我国社会政策呈现着不完整、非均衡的非系统化的特征。
新中国成立后，我国政府开始了以社会保障为核心的社会政策体系建构。20世纪50年代一开始，政务院就先后颁布了《救济失业工人暂行办法》（1950）和《中华人民共和国劳动保险条例》（1951）。这两个文件对城市职工的基本医疗、生育、失业、养老、病假、伤残、死亡等待遇作了最低标准的规定。从而在特定时期、特定群体中建构了低水平的“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。但后来，由于过于强调意识形态的斗争，出现了“社会问题政治化”[7]的倾向，建立于计划经济体制之上的、具有浓厚政治意识形态色彩的社会保障制度的根本目标是要“体现社会主义的优越性和共产党领导的先进性”[8]37。其逻辑是：资本主义社会曾经出现的社会问题，社会主义国家不应该发生。它使得很多社会问题——就业问题、教育问题、住房问题等——隐性地存在着，导致了社会政策的遮蔽，影响了社会政策体系的进一步完善。而这种社会政策体系本身有着试图以社会保障取代社会政策的倾向，进而忽视了其他社会政策的制定和完善，使其体系既不完整，发展也不均衡。