摘 要：《道路交通安全法》第１１０条中的吊销驾驶证，从行政法角度而言，是行政的强制执行。用吊销驾驶证之“手段”去追求处罚当事人放弃合法听审权利之“目的”，手段与目的间并不存在实质之内在联系或合理正当之连结关系，属于立法上违反“不当连结禁止原则”。从宪法角度看，是对人民工作基本权的侵害，且这种侵害已达侵害最强烈之职业禁止的程度，没有特别重大的法益，应属违宪。从学理上讲，当事人应当可以声请违宪审查，由宪法法院宣告定期实效，以符“法治国”保护人民拥有基本的“社会正义”及“人的尊严”的生活权利。
关 键 词：《道路交通安全法》１１０条；不当连结禁止原则；宣告定期实效；违宪审查
中图分类号：Ｄ９２２．２９６ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０８－００９５－０５
收稿日期：２０１１－０４－１６
作者简介：牛旭（１９６９—），男，陕西西安人，陕西警官职业学院讲师，西北政法大学研究生，研究方向为司法制度、诉讼法学、道路交通法学。
假设：司机某甲饮酒驾车，于国庆节期间某夜晚８时许被设卡临时检查的交警查获，依法被扣留驾驶证，要求其在１５日内到交警队接受处理，并制作《公安交通管理行政强制措施凭证》，要求甲在凭证上签名，甲拒绝签名，并且拒绝接受行政强制措施凭证，这些情况交警都在行政强制措施凭证上注明了。其后，甲也没有任何正当理由，一直迁延未到交警队接受处理，３０多天后甲才到交警队去，接到行政处罚决定书，驾驶证已被吊销，甲不服，提起行政复议，是否有理由？
一、争点分析
按依法行政原则要求，在行政侵害私人的自由和财产时都需要法律依据，这被称为 “侵害保留原则”。吊销驾驶证，对当事人的工作基本权影响甚巨，因此首先要探讨行政处分的法律依据。
交通警察设卡临时检查过往车辆，是交警勤务的一项重要内容，世界各国皆然。以我国台湾地区为例，其警察勤务条例第１２条第３款规定：“临检：于公共场所及指定处所、路段，由执勤人员担任临场检查或路检，执行取缔、盘查及有关法令赋予之勤务。”根据我国大陆交通部颁布的《交通民警道路执勤执法规则》第３条第６款“车辆行驶中有曲线、急停等非正常现象，机动车驾驶员有可能无证驾驶、酒后驾车、疲劳驾驶的，执勤交通警察可以要求机动车驾驶员立即停车，接受检查、处理。”
就本案而言，交通警察于国庆节某夜晚设卡临时检查过往车辆，属于交通部颁布的《交通民警道路执勤执法规则》第３条第６款规定的交通警察执勤、执法无疑。甲饮酒驾车，被扣留驾驶证，也符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》第１１条规定，交警并制作《公安交通管理行政强制措施凭证》，要甲签名，甲拒绝签名，并拒绝接受行政强制措施凭证，这些并不影响行政处分的效力。问题在于《公安交通管理行政强制措施凭证》中规定：依《道路交通安全法》第１１０条规定，被扣留驾驶证，无正当理由逾期未接受处理的，吊销驾驶证。甲之所以被吊销驾驶证正是缘于此条。
这一条的规定是否符合宪法对工作基本权的保障的立法意旨，是否有违宪之嫌，关乎交警此行政处分的正当与否。本文拟从工作基本权的保障与比例原则两个方面对此问题予以论述。
二、本案中吊销驾驶证在行政法上的性质
对于饮酒后驾驶机动车的，《道路交通安全法》第９１条规定处暂扣１个月以上３个月以下机动车驾驶证，并处２００元以上５００元以下的罚款。
由于暂扣或者吊销驾驶证都是比较严重的处罚，根据道路交通安全法的规定，不能使用现场处罚程序。所以必须赋予执勤的交通警察先予扣留驾驶证的权力，以便于交通警察可以在发现交通安全违法时，有手段将违法行为当事人纳入到处罚体制中。［１］（ｐ２６７）
对于当事人危害性严重的道路交通安全违法行为需要暂扣或者吊销驾驶证的，交通警察可以填写《公安交通管理行政强制措施凭证》交付当事人，作为道路交通安全违法行为处理的通知书，通知当事人１５日内到公安交通管理部门接受处理，《道路交通安全违法行为处理程序规定》第１１条有明文规定。为了防止当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的，《道路交通安全法》第１１０条规定，予以吊销驾驶证的处分。“这一规定意味着，不管当事人的先前违法行为是否应当受到处罚、应当受到何种处罚，只要当事人逾期不接受处理，则一概吊销其驾驶证。”［２］（ｐＰ２６８）
（一）《道路交通安全法》第９１条和第１１０条的关系
由上面的分析我们可以看出，当事人饮酒驾车，应当依《道路交通安全法》第９１条处暂扣１个月以上３个月以下机动车驾驶证，并处２００元以上５００元以下的罚款。但由于根据道路交通安全法的规定，不能使用现场处罚程序。交通警察可以填写《公安交通管理行政强制措施凭证》交付当事人，通知当事人１５日内到公安交通管理部门接受处理。为了防止当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的，《道路交通安全法》第１１０条规定了予以吊销驾驶证的处分。
从行政法的角度讲，交通警察填写《公安交通管理行政强制措施凭证》交付当事人，通知当事人１５日内到公安交通管理部门接受处理。属于行政处分（我们称之为行政行为，台湾叫行政处分），而《道路交通安全法》第１１０条规定，当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的，予以吊销驾驶证的处分，则是行政的强制执行。
一般而言，行政的强制执行（行政执行），系行政机关对不履行行政法上义务的人（义务人），以强制力促其履行义务，或产生与义务已履行相同状态之制度。依应履行义务内容之不同，行政强制执行可分为“公法上金钱给付义务之执行”及 “公法上行为、不行为或容忍义务之执行”两种。［３］
行政机关为达成行政目的，除行政机关一方之努力外，亦常需相对人国民之协力方能竟其功者。就后者而言，通常会以法令或是行政处分的方式科相对人以行政法上之义务，此等义务相对人若不自愿履行，则须有确保行政法上义务履行的手段。一般而言，强制义务人履行义务或是由行政机关实现与履行义务同一状态的行政执行制度即系直接基于此等要求而来。［４］（ｐ２１６）
一句话，强制执行就是在义务人不履行行政上的义务时，作为权利人的行政主体，通过自己的手，试图实现义务履行的制度。［５］（ｐ１６１）
就本案而言，《道路交通安全法》第１１０条规定，当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的，予以吊销驾驶证的处分，属于行政强制执行中的公法上行为、不行为或容忍义务之执行，其立法目的在于，强制当事人到交通管理部门接受处理，当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的，予以强制执行。问题是强制执行的界限何在？能不能以吊销驾驶证的处分手段实现要求当事人到指定地点接受处理的目的？
（二）《道路交通安全法》第１１０条第２款的界限
行政的强制执行，指行政机关对于不履行公法上义务之人，以强制手段促其履行，或实现与义务履行相同之状态。［６］（ｐ２２４）
本案就实现与义务履行相同之状态而言，要求当事人到场接受处理，无非是由于暂扣或者吊销驾驶证都是比较严重的处罚，根据道路交通安全法的规定，不能使用现场处罚程序。而要使用一般程序，根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第２７条的规定，交警在作出处罚时，应严格依照程序办事，给当事人以辩驳的机会以及不同于现场处理程序的更多的权利保障。当事人实际被赋予了程序的选择权，如果当事人按照指定的时间、地点接受处理，交警就要按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》第２７条规定，询问当事人违法的基本情况，书面告知当事人违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享受的权利；对当事人的陈述、申辩进行复核，并制作行政处罚决定书。依照《道路交通安全法》第９１条规定，对于饮酒后驾驶机动车的，处暂扣１个月以上３个月以下机动车驾驶证，并处２００元以上５００元以下的罚款。如果当事人放弃了再到交警队去陈述、辩驳的权利，当事人也不因为放弃这种权利而违法，交警依然要按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》第２７条规定的程序处理，只不过少了些环节而已。不能因为当事人放弃了此项权利而遭受意外惩罚。
退一步说，一定要当事人到场接受处理，对于不履行此公法上义务之人，可以强制手段促其履行，《公安交通管理行政强制措施凭证》本身就相当于书面传唤，无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，可以强制传唤。强制传唤的，可以使用手铐、警绳等约束性的警械。这样就已达到了强制当事人履行的目的。
按行政机关为追求特定之行政目的，故得采取课予人民一定之义务、负担或不利益之手段，惟手段与所追求的目的之间须具有实质之内在联系或合理正当之连结关系，此谓“不当连结禁止原则”。如台湾教育部规定，若违反教育部实施常态分班命令者（即分快慢班，尖子班、普通班等）将视情节轻重扣减补助款即违反“不当连结禁止原则”。［７］因为补助款之发放，实为弥补地方财政于教育资金上之不足，用扣减补助款之“手段”去追求常态分班之“目的”，手段与目的间并不存在实质之内在联系或合理正当之连结关系。
因此，如把《道路交通安全法》第１１０条第２款界定为行政的强制执行措施，此处立法的目的无非是促请当事人到场，使行政行为更加慎重，以符合保护人民的基本权利之目的。当事人有程序的选择权，若放弃此项权利，不应遭受意外惩罚。
《道路交通安全法》第１１０条第２款规定，当事人无正当理由逾期未到指定地点接受处理的，予以吊销驾驶证的处分，去实现促请当事人到场，让行政行为更加符合个案正义，提供当事人的程序的选择权的目的，无非是当事人愿意不愿意去都是当事人的权利。用吊销驾驶证予以处分，手段与目的间并不存在实质之内在联系或合理正当之连结关系至为显然，应当属于立法上违反“不当连结禁止原则”。
我国台湾地区道路交通管理处罚条例（２００４年０４月２１日修正）第９条规定，本条例所定罚锾之处罚，行为人接获违反道路交通管理事件通知单后，于１５日内得不经裁决，径依第９２条第３项之罚锾基准规定，向指定之处所缴纳结案；不服举发事实者，应于１５日内，向处罚机关陈述意见；其不依通知所定期限前往指定处所听候裁决，且未依规定期限缴纳罚锾结案或向处罚机关陈述意见者，处罚机关得径行裁决之。台湾大法官司法解释５１１号更以，违反道路交通管理事件裁罚标准及处理细则４４条：“违反道路管理事件行为人逾指定应到案日期后到案，……得径依标准表逾越缴纳期限之规定，收缴罚款结案”。［８］
可见，到案与否是当事人的权利，不到案无非是当事人放弃此种法律所赋予的“合法听审权”，行政机关按裁罚标准裁罚就是了，如当事人逾越期限未到场接受处罚而处当事人以吊销驾驶证的处罚，显然属违反“不当连结禁止原则”。
三、本案中吊销驾驶证在宪法上的性质
以驾驶为职业之人民，如受吊销驾照之处分，无异于以不核发驾照之方式，限制人民选择驾驶之职业，且非短时，而系终生，故与其说是限制，无异于剥夺人民选择驾驶职业之机会。此行政处分，甚或行政处分所依据之法律，是否侵害人民之工作权，而经得起违宪审查标准之检验，［９］甚值考虑。
（一）工作权作为宪法的基本权
由于我国宪法对基本权的规定语焉不详，连带着工作权的探讨亦不多见，立法即使对人民基本权造成侵害而不自知，显见宪法对人权的保护有所不足。这里比较外域对工作基本权的研究或许有些借鉴意义。
我国台湾地区宪法第１５条规定，人民之“生存权”及 “工作权”应予保障。“工作权”成为人们的基本权利。基本权利是关乎人民拥有基本的“社会正义”及 “人的尊严”的生活权利。
德国基本法第１９条第２项规定：“在任何情形下，基本权的本质内容均不得侵犯。”立法对于基本权之限制，即使符合法律保留原则，亦不得触及宪法保障该基本权利之“核心”，否则即为违宪。这是基于威玛宪法时期，基本权在立法者“形式合法”基础下被淘空的沉痛教训而来。［１０］（ｐ１０８）
学者认为德国基本法第１９条第２项规定至少有三个面向：⑴保障基本权均有其核心内容，立法者不能仅以公共利益即正当化对基本权限制。⑵为限制基本权必须基于更高于基本权利益或至少同级的社会利益始得为之。⑶对于基本权的限制必须是可预测的，亦即可作为司法权审查之基准。
（二）侵犯基本权的司法审查标准
目前，法治国家中的“法治”概念已远远超越仅仅“让人民守法”的巢臼，而是“政府也要守法”。更严谨地讲，就是 “国家权力的行使必须以形式上和实质上都合宪的法律为依据”。换言之，就是以“法”来治理国家。不单是国家行为须有法的依据，同时所依据的 “法”本身更须具备实质妥当性，此即“实质法治国”。［１１］（ｐ６－７）
而国家权力的行使是否符合实质上合宪的法律为依据，宪法法院具有司法的审查权，因此，宪法法院是 “真正意义上宪法的守护神”。宪法法院透过判决，权威性地决定宪法意旨，宪法的最高性等于宪法法院的最高性。［１２］（ｐ１０）
立法权与宪法法院之间的权限分际在于基本权遭受侵害的程度，“系争基本权越重要、基本权侵害越强烈”，宪法法院就会课予立法者更大的举证责任。由此宪法法院对立法的审查密度分为三个不同的层次，所谓“明显性审查”、“可支持性审查”和“强烈内容审查”，其中剥夺基本权的情形即属“强烈内容审查”，宪法法院甚至不受立法者所提供、举证的观点所拘束，可以直接依据自己的预测或判断，来审查系争立法是否违反比例原则的规范要求。［１３］（ｐ１２１－１２２）
比例原则在各国为具有宪法位阶之原则，有拘束所有国家行为之效力。尤其在国家行为侵害人民基本权利合宪性的判断上，比例原则更为一重要的检验标准。［１４］（ｐ１０－１１）
比例原则之含义乃要求国家为达公益目的所采取的手段须与所侵害的私益间，有相当程度的比例关联性。具体化为三个小的原则：⑴适当性原则：所采取的方法须有助于目的的达成。⑵必要性原则：在众多可以达成目的的方法中，应选择对人民权益损害最小者。⑶狭义的比例原则：为达目的所采取的方法造成的损害，不得与欲达成目的之利益显失均衡。
比例原则在具体处理司法对立法的审查时，自德国“药房判决”确定违宪审查的三阶段标准以来，对人民职业自由的限制就区分为三个层次，即职业之执行自由之限制，职业选择自由之主观限制，职业选择自由之客观限制。第一阶段对人民侵害最轻，只要符合一般公共利益即可；第二阶段必须符合重要社会法益存在始得限制；第三阶段必须符合特别重要之社会法益存在始得限制。［１５］
（三）《道路交通安全法》第１１０条合宪性审查
《道路交通安全法》第１１０条中的吊销驾驶证，不仅属于限制人民的工作权，更是剥夺了人民的宪法基本权，性质上是“职业禁止”，属于违宪审查的三阶段标准中的“职业选择自由之客观限制”部分，必须符合“特别重要之社会法益”存在始得限制。
《道路交通安全法》第１１０条规定，被扣留驾驶证，无正当理由逾期未接受处理的，吊销驾驶证。前面的条件是“被扣留驾驶证，无正当理由逾期未接受处理的”。依前所述，无非是去实现促请当事人到场，提供当事人的程序的选择权，让行政行为更加符合个案正义，实质上是赋予当事人以“合法听审”权利，当事人可以行使也可不行使此项权利，不行使此项权利并不会造成对社会公益的损害，因此，连一般的公益都算不上。吊销驾驶证的处罚显然无理由。
综上所述，本案例中甲饮酒驾车，依法被扣留驾驶证，甲无正当理由逾期未接受处理的，被吊销驾驶证，符合《道路交通安全法》第１１０条规定。但在如今，依法行政之“法”，不仅仅是有形的法律，更是 “实质法治国”意义下的行政法上的许多原理原则，例如：比例原则、平等原则、信赖保护原则等，皆属于行政法之法源，行政行为的作成当应遵循，否则亦属违法之行政行为。［１６］
《道路交通安全法》第１１０条中吊销驾驶证的规定，从行政法的角度而言是行政的强制执行。其设立的目的无非在于强制义务人履行义务或是由行政机关实现与履行义务同一状态的行政执行制度，即希望当事人能够到场，以更加慎重的态度，赋予当事人以合法听审权和程序选择权，来保证当事人的合法权益得到与现场处罚程序不同的、更为优裕的处遇。甲无正当理由逾期未接受处理，即是放弃合法听审权，行政机关可直接以《道路交通安全法》第９１条规定处暂扣１个月以上３个月以下机动车驾驶证，并处２００元以上５００元以下的罚款足矣。
吊销甲的驾驶证，用吊销甲的驾驶证之“手段”去追求处罚当事人放弃合法听审权利之 “目的”，手段与目的间并不存在实质之内在联系或合理正当之连结关系，属于立法上违反“不当连结禁止原则”。
《道路交通安全法》第１１０条中的吊销驾驶证，从宪法的角度，是对人民工作权的侵害，而这种侵害已达侵害最强烈之职业禁止的程度，非有特别重大的法益不得为之，如前所述，本条立法目的无非是去实现促请当事人到场，实质上是赋予当事人以“合法听审”权利，当事人可以行使也可不行使此项权利，不行使此项权力并不会造成对社会公益的损害，因此，吊销驾驶证的立法显然理由不充分。
四、当事人的救济
由于本案行政行为作出依据的是《道路交通安全法》第１１０条中的规定，形式上符合法律保留原则，是合法的，因此甲的行政复议及行政诉讼因无理由，诉讼请求应被驳回。
然而上边的审判仅仅符合“形式法治国”的要求，拘束法官之法从“实质法治国”的角度自然包括“超实证法”在内的法律规范，［１７］就上述案例，《道路交通安全法》第１１０条中的吊销驾驶证，若已抵触宪法，自然无效，仅仅因为本案行政行为的作出符合《道路交通安全法》第１１０条中的规定，就让当事人的权利无从救济，有违宪法保护人民诉讼基本权的立法意旨。因此，提供当事人已尽诉讼程序后之救济，才不会沦为“恶法亦法”的怪圈。宪法才不会成一纸空文，真正的宪政才有指望，法治国才不会只是一种 “愿景”。在此，本文拟比较我国台湾地区的做法，以为借鉴。
我国台湾地区法律规定，人民对于行政处分认为违法或不当致损害其权利或利益者，均得依法提起行政复议或行政诉讼，且人民于宪法上所保障之权利遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所使用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得申请解释宪法。本案因违法道路交通安全法，被课以吊销驾驶证的处罚，但该行政处分似应属违法、不当而侵害声情人之工作权，且已尽诉讼程序，故可以声请释宪。
大法官若认所审查之法令抵触宪法，理论上即应产生“无效”之效果，惟法令遽然失效，法律关系必将陷于一种不安定的状态，恐有违“法”的安定性。大法官于实务上常以“违宪定期失效”方式为违宪法令之宣告。着眼点在于“法的安定性优先于实质妥当性”。
然昔日实务上对于“违宪定期失效”的观点定着在，法令虽已违宪，但即未失效，在期限届至前即不允许提出救济。使声请人的救济仍然落空，声请释宪为保护人民基本权利而设置的目的犹如空中楼阁，衡量上似有未当。而新修正宪法诉讼法草案第３４条第１项规定，在上述情形下，声请人得依法定程序或判决谕知之意旨请求救济，［１８］（ｐ６－７）解决困扰多年的难题。
目前，大陆的司法审查制度尚未建立，再加上救济渠道不通，与我们提倡的尊重人权，保护人权的宗旨相去甚远，因此，建立司法审查制度，使人民权利遭侵害时可获及时有效的救济，是一个亟待解决的问题。
法治国已不再是昔日“形式法治国”就可涵盖的，更延伸到国家行为须有“法”的依据，同时所依据的 “法”本身更须具备实质妥当性，即“实质法治国”的范畴。《道路交通安全法》第１１０条中的吊销驾驶证，从宪法的角度看，是对人民工作基本权的侵害。依我国台湾地区法律规定，人民对于行政处分认为违法或不当致损害其权利或利益者，均可依法提起行政复议或行政诉讼，且人民于宪法上所保障之权利，遭受不法侵害，经依法定程序提起诉讼，对于确定终局裁判所使用之法律或命令发生有抵触宪法之疑义者，得声请解释宪法，以为救济。
我国因为没有宪法法院及司法审查制度，往往导致违宪的法律依然危害人民的基本权利，成了“恶法亦法”，岂非对人民权利保护有所不足。
因此，《道路交通安全法》第１１０条中的吊销驾驶证，用吊销甲的驾驶证之“手段”去追求处罚当事人放弃合法听审权利之“目的”，手段与目的间并不存在实质之内在联系或合理正当之连结关系，属于立法上违反“不当连结禁止原则”。从宪法的角度，是对人民工作基本权的侵害，而这种侵害已达侵害最强烈之职业禁止的程度，没有特别重大的法益，应属违宪。虽然，本案中吊销甲的驾驶证，从形式上符合形式法治国的原理，但本质违背实质法治国的理念，应当可以声请违宪审查，宣告定期实效，以符“法治国”保护人民拥有基本的“社会正义”及“人的尊严”的生活权利。
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（责任编辑：王秀艳）