摘要：在我国城乡居民收入差距很大，农民收入很低且生活缺乏保障，农村公共品十分紧缺而大量富余劳动力无法转移就业，尤其是农村传统产业与城市现代工商业、农业自然经济与城市现代商品经济的二元经济特征依然比较突出的情形下，我国农业并不具备引入城市“以商品经济的充分发展为基础的”现代工商税收体系的条件。因此，为了促进我国农业长远发展和城乡协调发展，现阶段应对农业实行休养生息，暂不征税，暂缓统一城乡税制。
关 键 词：二元结构；统一税制；农业税收；工商税收
中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)02-0039-04
暂缓统一城乡税制，不是指继续维持我国业已存在五十余年的城乡二元税制结构，而是指给农业以休养生息的机会，暂不对农业征税。尽管不少学者因为受到农业税在全国范围内取消的鼓舞，认为“这是统一城乡税制的开端”，统一城乡税制是让“农民在税收负担方面取得与城市居民相同的待遇”，“实行城乡统一的税收制度，是解决城乡二元经济结构、实现城乡统筹发展的必由之路”，等等。但笔者认为，问题并不这样简单。现阶段我国尚不具备把城市现代工商税收体系引入农业领域的条件。如果在我国城乡居民收入差距很大、农民收入很低且生活缺乏保障，农村公共品十分紧缺而大量富余劳动力无法转移就业，尤其是农村传统产业与城市现代工商业、农业自然经济与城市现代商品经济的二元经济特征依然比较突出的情形下，单兵独进统一城乡税制只是表面上做到了公平，即城乡税收待遇相同，而实际上则蕴藏着极大的社会不公正，必将进一步阻碍“三农”问题解决，阻碍城乡统筹发展。
一、农民的收入水平与消费水平仍然过低
尽管我国农村居民人均纯收入由1978年的134元提高到2004年的2936元，年均增长12.6%，但城镇居民人均可支配收入同期由343元提高到9422元，年均增长13.6%(《2005中国统计年鉴》)，城乡人均收入差距由1978年的2.56：1扩大到2004年的3.21：1。如果把城镇居民享有的住房、医疗、教育等各种类型的补助包括进来，而把生产支出等各种额外的责任和负担从农民收入中扣除，这一差距会进一步扩大到5：1~6：1(陈永志，钟春洋，2006)[1]，大大超过人均GDP达到800~1000美元时国际上通常的城乡居民收入差距即1.5：1~2：1。我国如此显著的城乡收入差距使得农村人均消费水平仅是城镇的1/5(王振宇，2006)，[2]农民的消费水平落后城市达10年之久且仍呈扩大趋势(叶祥松、罗海平，2006)。[3]
另外，据国务院扶贫办公室的数据，到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口有2365万人，他们的收入仅是全国农民人均收入的20%；低收入贫困人口有4067万人，他们的收入仅是全国农民人均收入的29%(周立群，2006)。[4]
在我国，农民现阶段的收入水平还远远达不到增值税的起征点和个人所得税的免征额的情况下，统一城乡税制也是没有实际意义的。更何况农民收入之低主要是基于经济机会和社会地位的不平等等一系列城市优先的社会经济制度的安排。在我国城乡居民收入差距如此之大且广大农民的实际收入还在温饱线上徘徊时，将农村居民与城市居民置于统一的税制体系中是不现实的。
二、农民生活仍然得不到应有的社会保障
尽管社会保障是现代社会每个公民依法应该享有的基本权利，但是我国自20世纪80年代起就将社会保障制度建设的重点放在城镇，农村社会保障覆盖面偏窄，保障标准偏低。从全国社会保障费用支出情况看，占总人口80%的农民只享有10%左右的支出，而占总人口20%的城市居民却占支出的90%；从人均社会保障费用看，城市居民是农民的20倍以上(孙光德、董克用，2002)。[5]医疗保障在大部分地区是空白，农民多数处于“小病不看、大病没钱看”的状态。作为社会保障制度最后一道“安全网”的最低生活保障制度，在农村也几乎没有保障功能。如2002年，全国农村需要给予五保供养的总人数为570.4万人，实际享受供养的人数仅占48%；人均供养标准为1028元，占当年农民人均纯收入的41.5%，占农民人均生活消费支出的56%，低于国务院《农村五保供养工作条例》要求：不应低于当地村民的一般生活水平(朱钢、贾康，2006)。[6]
在城镇居民逐步得到养老、医疗、工伤、失业以及最低生活保障等待遇的同时，农村仍旧是以土地保障和家庭保障为主导模式。问题是随着社会经济形势的发展变化，我国农村土地与家庭已不再能满足农民养老、医疗的需要，已不再具有社会保障功能了。农民的社会保障需求正日益显性化。因此，在农民的生存质量、生活水平无法得到应有的保障时，是没有理由要求他们和城市居民面对统一的税制的。
三、农村公共品依然十分紧缺
建国以来，政府为了实现经济赶超战略，一方面，通过工农业产品价格“剪刀差”(价格暗税)和独立的农业税收制度(明税)这种“暗税”为主、“明税”为辅的特殊农业税制，以及改革开放以后的土地征用，最大限度地汲取了农业剩余。据统计，我国政府通过工农业产品价格“剪刀差”，在1952-1998年共取得27000多亿元收入(高冠，2006)；[7]1950-2004年通过农业各税取得了7737.19亿元财政收入(据《中国财政年鉴2005》计算)；改革开放以来，各级政府通过对农民土地征用的补偿价格与出让价格之差又获得20000亿元收入(陈永志、钟春洋，2006)。[1]另一方面，在公共品的供给上又采取了只保障城镇公共品的需要、农村公共品主要由农民自己解决的城乡分治式的二元供给体制。据推算，仅1978-2000年，国家财政累计少向农业投入16458亿元，年均少投资748亿元，相当于同期国家财政支农支出的1.73倍(刘润秋、宋艳艳，2006)。[8]不仅如此，国家财政投入不足、农村基础设施等公共品严重匮乏，还会大大降低农业生产力水平和私人资本收益，而这又会使农村资金在市场机制作用下进一步向城市转移。据统计，1979-2000年，仅通过农村信用社和邮政储蓄机构两大渠道，我国农村资金净流出量就高达1.03万亿元(王振宇，2006)。[2]
正是政府在“多取”的同时还“少予”，使得农民在负担税收义务与享有公共品权利之间极端不对称、不公平，农民不仅没有得到本应由政府提供的必要的生产、生活外部条件，就连自身原有的微薄的自我积累能力也丧失殆尽。以至于到2005年，全国有50%的行政村没通自来水，60%的农民无合格、卫生的厕所，7000万户农民住房需要改善，1.5亿农户需要解决燃料问题，6%的行政村未通公路，2%的村未通电，6%的村未通电话，1%的乡镇没有卫生院，60%以上的县没有标准的污水处理场等(叶祥松、罗海平，2006)。[3]
即便是具有纯公共品性质的义务教育，在农村的投入也非常有限。以2000年为例，农村初中和小学的生均预算内公用经费支出相当于城镇水平的32.66%和38.99%，农村初中和小学的平均预算内基建支出相当于城镇水平的18.81%和29.35%(朱钢、贾康，2006)。[6]结果我国农村中、小学大量校舍年久失修，危房普遍，债务累累，教师队伍数量不足、素质低下。在一些贫困地区甚至出现“初中生教初中生、小学生教小学生”的现象。因此，在农村公共品还如此紧缺的情况下，我们怎么能无视城乡享有公共品权利上的严重不平等而去孤立地谈论城乡纳税义务的统一?!
四、农村大量剩余劳动力未能转移就业
目前，我国约5.4亿农村劳动力中至少有2亿剩余劳动力滞留农村，难以转移就业(王恩奉，2005)。[9]这既与我国农业产业化进程缓慢、吸纳劳动力能力有限及农村劳动力自身素质低下有关，也与我国城乡分割的就业体制相联。我国在建国之初就构筑了以户籍制度为核心的一系列严格限制劳动力流动及城市就业保护的政策和制度。虽然20世纪90年代初有所放松，但是后期由于城市自身就业形势的严峻，城市又加强了对于外来劳动力的就业限制和阻挡，如对进城务工农民采取限制工种、同工不同酬等歧视性政策，另外，对农民工子女进城上学收取高额赞助费，则进一步增加了农民的流动成本。
大量富余劳动力滞留农村，直接导致农民收入水平的低下，并由此带来一系列问题。 而“只有当农村和城镇地区之间劳动力(和资本)的转移相对自由且成本较低时，农村人口才会充分享受到经济增长的好处。”(D·盖尔·约翰逊，2004)。[10]因此，只有在城乡劳动者能真正平等地参与城乡统一的劳动力市场竞争的前提下，在农村富余劳动力真正拥有非农就业的权利和出路的前提下，才能实施城乡统一的税制。
五、农业尚未摆脱原始的生产工具以及传统的小农经营模式
生产工具是生产力发展水平的标志，而我国农民的劳动工具自秦汉以来就没有重大改进，目前还在用肩挑背扛锄头挖这种原始的生产工具进行生产。这是一方面；另一方面，我国农村实行土地分户承包经营、少量剩余产品分户出售这种以家庭为单位的生产与消费简单平衡的小农经营模式。小农经营模式不利于现代农业发展的缺陷是显而易见的。如小生产的封闭性特征阻碍了农村市场开发，高度分散的经营体制增加了农业生产成本，还不利于现代科技对农业生产的普及，与现代市场经济对资源配置的要求、对农业生产集约化、规模化和农业产品标准化、品牌化的要求都不相适应。
但这种传统的小农经营模式显然与我国农业落后的生产力是相互适应、相互强化的，他们共同阻碍了我国农业经济市场化进程，使得我国农业自然经济特征仍然突出，农业产业长期停滞不前。我国农村传统农业的脆弱不堪与城市现代工商业的蓬勃向上所构成的差距正是我国现行城乡诸多差距中最为根本的差距所在。
因此，当我国城市工商业正在现代化、市场化进程中阔步前进时，我们怎么能对以原始生产工具为生产力水平标志、自然经济特征仍然突出的农业，在税收立法精神上作同等要求呢?!
六、农业风险有增无减
农业是自身经济效益低、社会效益高、利益外溢显著的基础产业，同时还是弱质产业，面临自然与市场双重风险。所以，各国都普遍给予保护、支持。但我国政府的保护与支持甚为有限。如1996-2000年，按WTO农业协议口径计算，我国财政农业支持总量占当年农业总产值的比重分别只有4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%，而发达国家同期对农业的支持总量占当年农业总产值的比重为30%~50%，发展中国家约为10%~20%(王朝才、傅志华，2004)。[11]而按照一些历史学家的研究，自中国可考证的历史开始，包括新中国在内，历朝历代的农业投入扣除“皇粮国税”之后实际都是负数(王正谱、虞涛，2005)。[12]
不仅如此，我国农业还面临着劳动力素质过低、水土资源紧缺、生产规模过小、生产工具原始、经营方式落后、生态环境恶化、自然灾害频繁、基础设施等公共品匮乏等等一系列比较特殊的不利因素。尤其是我国农业尚未经过长足发展便进入了WTO后过渡期。按照我国政府的入世承诺，农产品市场将全面放开。在这国内市场国际化、国际市场国内化的市场环境中，面对国外发达的现代化农业的激烈竞争，我国农业岌岌可危。因为，自1996年起，我国主要粮食品种如玉米、小麦、大豆便相继失去比较优势，蔬菜、畜产品的竞争力也正在减弱(蒲文彬，2005)。[13]另外，据测算，2010年我国粮食缺口大约在3500万吨~5000万吨，缺口量是全社会消费总量的10%左右，到2020年，这个缺口还将进一步扩大(马晓河，2006)。[14]
因此，我国农业正亟需政府通过不征税来降低过高的生产成本，通过妥善利用WTO允许的各类政策在农业教育(人力资本)、实用技术开发推广、农业服务体系、灾害补贴、环保、基础设施等方面增加投入，对农业实施多方面的有效保护、支持，而不是征收与现代工商业同样的税收。
七、农村现有的税收征管环境尚未达到统一城乡税制的要求
我国农村9.4亿人口，近2.5亿个农户(《2005中国农村统计年鉴》)，并且我国农村实行的是以农户为单位的小农经济，规模超小型，生产太分散。另外，人均2亩左右的耕地所带来的土地收益通常情况下也仅仅是维持温饱，农业剩余极其有限，粮食生产零利润特征比较明显(王恩奉，2005)。[9]这一切都决定了在我国农村执行现代城市税制，其税源将极其分散、零星，征收困难，征收成本高昂。而且我国农村农产品商品化程度低，商品化率在35%-40%之间，个别地区只有10%(杨元伟，2005)。这也进一步加大了在农村实施以商品经济的充分发展为基础的城市现代税收制度的难度。
需要说明的是，不对农民征税，并不是说农民就不承担任何税负了。即便暂不对他们征税，也只是说他们暂不是直接的纳税人，却不能否定至少他们在市场上购进商品与劳务时，仍要以负税人的身份来承担增值税、消费税、营业税这些现代间接税税负的。据测算，我国农民目前一年实际负担的间接税接近5000亿元(杨文斌，2005)。
八、结束语
显然，暂缓统一城乡税制、暂不对农业征税，对农业实行休养生息，是直接将农民税负转为农民收入，有利于调动农民积极性，并会激励各界资源的农业投入，从而提高农业综合生产能力，促进农业长足发展。而农民收入的提高又会极大地刺激农村市场需求，刺激城市工商业的进一步发展，进而实现城乡间的良性互动与协调发展。
当然，暂不对农业征税也有不利之处。如全国税收收入会因此少了一块。若以农村税费改革前的1999年农业税收入规模衡量，全国每年将减少600亿元左右的税收(李成威，2005)。当然，这也是税收减少的最高额度。因为即便是对农业实行现代城市税制的改革，根据中性改革原则，也不应使农民在城乡统一税制之下的税负高于二元税制下的税负。因为我国原农业税不论收入多少，皆按总额征税，没有起征点及费用扣除的规定，税负已经很高；另外，暂不对农业征税还会使得以农业为主要税源的县乡财政产生困难，对基层政权的正常运行和基层公共物品及服务的有效供给产生影响。
尽管如此，但上述这些不利影响是有办法加以化解的，并不严重。因为自2003年以来，我国税收收入一直高速增长，每年增幅超过500亿元，2005年我国税收总规模已达30866亿元(谢旭人，2006)，我国财政已完全有能力承担对农业实行休养生息、暂不征税的政策成本。而且，我们也应该并能够在此基础上通过进一步加强行政体制和预算制度改革、完善财政体制和中央及省的转移支付制度来为县乡财政提供与其事权匹配的资金保障。
总之，暂缓统一税制，暂不对农业征税，实为权衡利弊后的明智之举。正如国家税务总局总会计师宋兰在“2006中国税收高层论坛”上所说：“税收工作的重心不仅是筹措更多的税收收入，更重要的是适应社会和经济发展的要求，对税收政策进行调整，为科学发展观的贯彻实施作出更大贡献。”
————————
参考文献：
[1]陈永志，钟春洋 三大差距与社会和谐[J].当代经济研究，2006，(5).
[2]王振宇. 农民增收制约因素分析及财税政策取向[J].财政研究，2006，(1).
[3][11]叶祥松，罗海平.农村改革与发展的新模式初探[J].农村经济，2006，(1).
[4]周立群. 建设新农村需要坚实的产业支撑[J].改革，2006，(7).
[5]孙光德，董克用.社会保障概论[M].中国人民大学出版社，2002.
[6]朱钢，贾康.中国农村财政理论与实践[M].山西经济出版社，2006.
[7]高冠. 理顺分配关系促进社会和谐[J].当代经济研究，2006，(5).
[8]刘润秋，宋艳艳.农地抛荒的深层次原因探析[J].农村经济，2006，(1).
[9]王恩奉.“三农”问题与统筹城乡发展[J].经济研究参考，2005，(45).
[10]D·盖尔·约翰逊. 经济发展中的农业、农村、农民问题[M].林毅夫译.商务印书馆，2004.
[11]王朝才， 傅志华.“三农”问题：财税政策与国际经验借鉴[M].经济科学出版社，2004.
[12]王正谱，虞涛.加入WTO后中国农业财政投入的变革[J].农业经济问题，2005，(2).
[13]蒲文彬.WTO框架下的中国国内农业支持政策的调整与选择[J].财贸经济，2005，(12).
[14]马晓河. 统筹城乡发展、建设新农村及其政策建议[J].改革，2006，(1).
责任编校：谭安华